提要：由于在應對和處置突發公共事件時，市場機制存在著“失靈”，致使政府承擔應對突發公共危機的責任勢所必然。而政府承擔責任的背后需要公共財政的支持，因此公共財政在有效預防和迅速處置突發公共事件、有效開展事后恢復重建中發揮著無可替代的作用。目前世界各國都構建了應急管理財政政策體系，盡管各國國情不

一、經濟社會體制也各不相同，但在法制化建設、中央與地方權責關系的劃分、財政投入資金的籌集與監管、公共風險的分擔機制等方面，有共同的經驗和啟示可供借鑒。

關鍵詞：突發公共事件；應急管理；財政政策；巨災保險

現代社會是一個高風險的社會，突發公共事件發生的頻次高、規模大，影響范圍更加廣泛，其所帶來的后果也越來越嚴重。如何有效預防和處置突發公共事件，并在突發公共事件之后迅速開展有效的恢復和重建，是目前世界各國共同面臨的難題和挑戰。為規避突發公共事件的發生，最大限度地減少突發公共事件造成的人員傷亡和財產損失，世界各國都構建了適合本國國情的應急管理財政政策體系。盡管國家的大小不一，體制也不盡相同，但有以下共同的經驗和啟示可供借鑒。

一、應急管理法律體系健全完備，使應急財政資金管理有的放矢、有法可依

“依法應急”是許多國家共同的做法。世界上多數國家均搭建了“基本法+專業法”的應急管理法律制度體系，即首先制定一部全國統一的緊急狀態法律，成為國家在危機應急管理方面的“基本法”，然后以此作為基礎和統領，制定和細化危機應急管理其它相關方面的專業法律。通過建立這種“基本法+專業法”的應急管理法律體系，不僅規定了預防與應急準備、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面的應急管理程序，而且對危機應急管理各參與主體的權利和責任加以規范，特別是對中央與地方政府處置公共危機時的財政權責進行了詳細劃分，確保危機發生后能夠建立起一個指揮有序、程序規范、保障有力、快速高效的應急保障機制。以美國為例，1976年美國制定了國家在公共危機應急管理領域里的基本法———《緊急狀態管理法》，隨后以該基本法為依據和準則，針對不同的行業和領域，先后又頒發了一系列應對突發公共危機的專項法律及其實施細則，這其中就包括在預防和處置公共危機時，政府財政應急管理資金的籌集來源渠道的劃定、中央與地方政府財政職能的詳細劃分等內容。如1992年頒布的美國《聯邦應急計劃》、2007年修訂的《斯坦福減災和緊急救助法案》等，對危機應急管理救援資金供給機制和籌集渠道、應急管理儲備基金的設立等進行了明確規定。此外，美國政府還通過制定完善的應急預案體系，有針對性地進行應急救援資源的有效供給和儲備資金的劃撥。再看日本，自1947年頒布了有“防災憲法”之稱的《災害對策基本法》起，先后制定了200多部有關公共危機應對的法律法規，形成了由基本法、災害預防法、緊急應對法、災后復興重建法和災后組織管理法五類法律共同組成的公共危機應對法律框架體系，這些法律詳細地規定了日本政府在應對公共危機時財政支持的相關內容，如日本中央政府對何種程度的公共危機給以地方政府財政資金救助？日本地方政府在遇到重大突發公共危機時，采取哪種資金籌措方式來籌集危機應對救援資金？是動用防災資金積累，還是通過發行地方公債抑或是向政府金融機構申請貸款?上述的日本由五類法律組成的公共危機應急管理法律框架體系，對這些問題都給予了詳細、明確的規定。特別值得一提的是，上述的日本法律體系還規定了町村（類似于中國村一級的行政機構）一級財政在突發公共事件的預防①、處置②，以及事后恢復重建等方面財政支持的具體內容。

二、中央與地方政府間應急管理事權和支出責任清晰明了，形成了復雜而有序、有效的激勵約束相容機制

世界上多數國家的中央政府與地方政府之間的事權以及相應的支出責任劃分比較清晰、明確，建立有多種制度對應急管理的方方面面進行明確的權責劃分。從事權上來看，在突發事件中，各主體在應急管理整個流程中都有明確的責任劃分，突發事件的前期準備、預防以及采取措施減少災害損失等責任主要在中央，而突發事件發生過程中的應急救援和災后重建責任主要在地方。中央一般不會輕易干預地方政府履行其相應的職責，除非發生特別重大的突發性公共事件，單憑一級政府能力無法解決的情況下，地方政府才能向中央政府發出援助請求，此時中央政府才會出手相救，由中央政府對這種超出地方政府處置能力的重大突發公共事件進行統一領導和處理。從支出責任來看，應急管理支出的主體責任在地方政府，僅當公共危機所產生的應急支出超出地方政府承受能力時，地方政府才會請求中央政府的支持和幫助。但是，地方不會過度依賴中央，而中央也只是給予地方一定的資金支持，承擔地方財力不足時的兜底責任。如美國，其應急管理采取的是屬地化管理的原則，因此美國的聯邦政府及其各州政府以及更下一級的地方政府之間責任分擔非常明確，相應的財政支出責任也有詳細劃分。以災難防御為例，全國層面的災難防御體系由聯邦政府負責，具體職責包括防御體系的建立與維持等，相應的財政支出也由聯邦政府負責。在災難發生的時候，則由州與地方政府先行響應并采取應急行動，如果災難非常嚴重且造成的危害很大，所需的公共支出可能超過了各州及地方政府的有效處置能力，此時由州政府提出援助申請，在收到申請后，聯邦政府會依據相關法定程序，按照制度規定采取相應的應急措施幫助地方政府應對災難。如此次新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情，在特朗普總統宣布“美國進入緊急狀態”和“紐約州出現‘重大災難’”后，聯邦政府依據法定程序安排500億美元緊急救助資金，用于援助疫情較為嚴重的紐約州、加利福尼亞州、伊利諾伊州等各州，及其各地方政府、機構抗擊疫情。日本應急管理財政政策的顯著特點是：地方政府負主要的支出責任，而且主要集中在都道府縣層面。當然中央政府也進行各種形式的支持和援助，但并不是沖在第一位甚至代替地方政府。由此可見，大部分情況下日本地方政府是應急管理的主力，與美國情況類似的是，在災情比較嚴重時，中央政府才會考慮通過轉移支付或者補助的方式向地方政府提供支持，其他手段還包括貸款優惠、貼息等，并且這種支持還需要在嚴格審議的基礎上才得以落實。與美國同屬海洋法系的英國，制度設計也同樣遵循屬地管理的原則。所以突發公共事件處置，以及之后的恢復與重建工作均以當地地方政府為主，在突發公共事件超出地方政府應對能力而出現力不從心時，中央政府同樣是基于公共事件發生地政府的申請，提供相應的支持和援助，中央政府對地方政府常規應急事件中的費用支出和保險支出沒有支出責任，但是對公共基礎設施的恢復重建資金，由中央財政提供80%的支持，其余20%的部分由地方財政負擔。地方政府在應急管理中，主要負責風險評估、應急規劃、恢復重建工作，各郡、市政府都設有專門的應急資金，納入年度預算，如果資金不足，可向中央申請支持。與美國、日本和英國一樣，印度災難管理主要由邦政府負責，邦級相關部門機構主要負責救災管理工作。中央政府規定各項政策方針，并提供技術、財政和物資支持，而地區行政管理處大多與中央和邦級相關部門機構共同開展各項工作。當該地政府的災難應急基金不能滿足該邦自救要求時，才可向中央災難應急基金求助。中央政府會成立專門機構審查各邦的求助條件，并由副總理組成的高級委員會進一步確認，方能批準實施。此外，諸如法國、俄羅斯等一些國家情況也是如此。

三、開辟多種應急管理財政資金籌措渠道，為有效應對突發公共危機提供穩定的財政經費保障

經費保障是有效應對和處置突發公共事件和應急管理的前提和基礎。世界上一些國家開辟多種形式的財政保障資金渠道，籌措應急管理救助資金，為應急管理提供穩定的資金保障。以日本為例，日本應急管理財政投入主要來源于以下幾個渠道：

（1）政府財政預算。日本的應急管理資金主要來自國家預算，各級政府預算都設有專門的災害預算，每年都在災害預防、應急救援及恢復重建等方面安排大量的財政預算。從中央政府來看，1995年-2004年期間，政府平均每年用于災害管理的預算為4.5萬億日元（499億美元）。2010年用于減輕災害風險的年度預算約110億美元，大約是總預算支出的1%。災害管理預算主要用于科學技術研究、災害預防、國土保護和災害恢復與重建四個方面。1995年到2004年間，國土保護項目每年占用的預算資金平均達到全國災害預算的48.7%，這些資金用于治理水土流失、河流污染、土壤和海岸線保護等項目；每年有近四分之一的災害管理預算劃撥用于災害預防，增強通信系統、鼓勵信息分享、建設災害管理庫使政府集中應對災害、編制撤離計劃和開展救災演習和演練等活動；另外四分之一的預算（26.4%）專門用于災害恢復和重建，主要目的是盡快恢復災民的生活秩序。科學技術研究占用的預算最小（1.3%）。2010年，災害管理撥款的首筆國家預算大約1.2萬億日元，其中科學技術研究占0.6%，災害預防占17.5%，國土保護占62.4%，災害恢復和復原占19.5%。

（2）災害救助基金。日本《災害對策基本法》規定，地方政府每年必須按照當地前3年普通稅收額的0.5%提取災害救助基金，最低不能少于500萬日元，并且逐年累計。以2002年為例，日本地方政府提取災害救助基金已累計達到110億日元，其中儲存在國家外務省資金運用部和銀行的有60億，另有50億用于事先購買和儲備應急物資。

（3）政府巨災保險。日本設立了公私合營的保險制度來支持災害發生后的恢復重建，特別是地震。為了維護國民的正常生活免受災害的影響和沖擊，日本的《地震保險法》要求政府和財產保險公司將符合條件的資產進行分類，僅針對性地提供居民生活用的專用住宅、家庭財產的專項保障。

（4）發行債券。日本《災害對策基本法》規定，因受災而需要減免稅、費時，地方公共團體可根據受災情況，在與災情相適應的范圍內發行債券，以彌補當年財政收入的不足。另外，對于總務省規定的應由地方公共團體負擔的應急管理所需要的相關費用，如災害預防、災害應急處置及災后恢復重建方面的費用，地方公共團體也可以通過發行債券的方式進行籌集。

四、建立應急管理資金準備制度，滿足未來應對和處置突發公共危機對資金的不時之需

建立應急管理資金準備制度，就是在深入分析和謹慎評估未來一定時期的突發性公共危機支出的基礎上，對未來可能發生的突發公共事件而需要的財政支出資金進行事先的安排和儲備。它側重的是應對突發公共危機狀態時的特殊資金安排，每年編制（但不是在公共突發事件發生時才編制的），以后逐年滾動修改，在形式上屬于滾動式預算的范疇，但不是單純的年度間、連續性的銜接。目前，國外許多國家都建立有應急管理資金準備制度，不斷加強突發公共事件儲備性的財政資金支出安排，不僅滿足了突發性公共事件預警系統搭建、基礎設施建設和公共服務水平提高等方面預防性財政資金需求，而且也為緊急處置突發公共事件及事后恢復重建提供了較為充足的資金保障，增強了公共領域防御能力，最大限度地降低和減緩了突發性公共事件的破壞性。美國在《斯坦福減災和緊急救助法案》（RobertT.StaffordDisasterReliefandEmergencyAssistanceAct）的授權下，設立了聯邦政府賑災基金（TheDisasterReliefFund，DRF），該基金相當于我國中央政府的應急資金，與我國每年財政預算計提的預備費有相似之處，但與我國不同的是，美國聯邦政府賑災基金由專門的、綜合性的應急事務管理機構———聯邦緊急事務管理署（FederalEmergencyManagementAgency，FEMA）進行管理。與聯邦政府相對應，美國各州政府和地方政府為處置突發公共事件，積極、有效地應對突發公共危機，也依據本地的災難救助法設立了相關的應急救災基金。與美國相類似，日本《災害對策基本法》也明確規定，地方政府每年必須設置一定的災害救助基金，其計提的依據是當地前三年地方普通稅收額的千分之五，最少不能低于500萬日元，并逐年累積，積累的資金除了儲存在外務省資金運用部和銀行外，還用于事先購買和儲備應急物資。與美國、日本一樣，印度政府也制定了詳細的災害救助基金政策，根據過去10年邦政府災害救助與恢復的支出情況確定災害救助基金的規模，制定全國救災基金的5年預算計劃，并明確規定基金的分配和使用原則。地方層面上，邦政府建立了災害救濟基金（TheStateDisasterResponseFund，SDRF），用于對災民的緊急救助，這是目前印度政府在預防、處置突發公共事件過程中所需經費支出的主要資金來源，由中央和邦政府共同籌資，中央政府出資比例為75%（一般類別的緊急情況）和90%（特殊類別的緊急情況），剩下的25%或10%由各個邦出資，遇到緊急突發公共事件，邦政府可以自由動用該基金。中央層面上，印度設立了國家災害應急基金（NationalCalamityContingency-Fund，NCCF），其來源是征收額外稅收款項，其用途是用來彌補各邦政府在緊急處置突發公共事件時出現的資金缺口，其實質是印度中央政府對全國各邦政府進行管理的災害救濟基金（SDRF）的一種補充和后備。

五、借助政府巨災保險建立多層次的突發公共風險分擔機制，減輕政府應急財政壓力，熨平政府財政支出的波動，增強政府財政預算的穩定性

事前風險轉移工具可以彌補突發公共事件導致的經濟損失，通過提前支出、提前計劃的方式熨平政府預算支出的波動，減少事后特定時點政府籌資的需求，并且使政府預算更加可預測。事前風險融資的最佳手段就是巨災保險。巨災保險不僅能補償突發公共事件帶來的損失，分擔政府應急救援的財政支出壓力，而且它理賠時間短、速度快，可以第一時間為政府籌措應急資金以解燃眉之急，尤其重要的是它可以熨平政府財政支出的波動，增強政府財政預算的穩定性。目前，世界上建立巨災保險制度的國家有10多個，其中在政府主導型和公私合作型（政府和市場合作）這兩種模式下，政府均以不同的方式參與了巨災保險制度的建構。盡管這兩種模式略有不同，但都體現了政府積極介入和多層次風險分擔機制建構的共同特質，并且在通過補償災害損失而分擔政府應急救援財政支出壓力，以及通過熨平政府財政支出波動而增強政府財政預算穩定性等方面發揮了十分重要的作用。美國采取的是政府主導型的巨災保險制度，目前已經形成了多層級的、健全完備的巨災保險制度框架體系。該制度框架體系針對不同巨災分別進行立法規范，比如針對洪水災害而制定的國家洪水保險計劃（NFIP），針對農作物災害而頒布的聯邦農作物保險計劃（MPCI），如此等等。這些巨災保險均由私人組織和機構設立，但主要由國家承擔風險并扮演再保險人的角色。美國巨災保險制度有兩個突出的特點：

（1）多層次的風險分擔機制。由于巨災保險往往賠付數額巨大，為了確保巨災保險的支付能力，在各類保險計劃中往往都采取多層次的風險分擔，以此規避單一賠付金額過大的風險。在保險市場以外，美國的巨災保險計劃在必要時還能通過政府的財政支持進行融資，還有通過把保險產品證券化的方式進一步分散風險的做法。

（2）政府介入并積極發揮作用。美國的金融體系和資本市場雖然很成熟，但是巨災保險因“市場失靈”的存在而不能完全交由市場來運作，政府必須介入。美國政府介入巨災保險市場的方式有三種：一是強制要求參加巨災保險，以此來解決巨災保險需求不足的問題。二是政府提供啟動資金以及融資渠道。巨災保險建立初期，往往受困于融資不足，通過政府參與，增加項目信用評級，幫助保險計劃融資。三是政策支持。巨災保險有其公益性質，因此為了促進市場建立和發展，各類巨災保險項目往往可以享受政府稅收減免，個別項目甚至享有財政補貼。與美國略有不同的是，日本實行的是公私合作的巨災保險模式，而相同的是，日本巨災保險也有多層次的風險分擔機制，在應對突發公共事件的過程中，也發揮著分擔政府應急技援財政支出壓力、熨平政府財政支出波動、增強政府財政預算穩定性等的積極作用。以日本住宅地震保險制度為例，住宅所有人直接向各財產保險公司購買地震保險，地震一旦發生并造成住宅受損，保險公司按照事先約定進行賠付，因此第一層保險關系是在保險人與各財產保險公司之間以商業原則建立的。由于日本具有地震多發的地質特征，地震保險賠付的概率高、理賠的金額大，這會對保險公司償付能力帶來巨大影響和嚴峻挑戰。為避免保險公司因賠付能力不足而出現的償付風險，日本構建了相應的再保險以及轉再保險體系來逐級分散風險。因此第二層保險關系建立在保險公司和再保險機構之間，仍然是商業性關系為主。為體現政策支持，日本政府對再保險機構在融資方面給予支持，同時在保險體系所有儲備用完之后，政府承擔余下的超額清償責任。因此第三層建立在再保險機構與政府之間的關系是以政策性和財政性為主的。

六、嚴格應急管理財政投入的監管和績效評價，保障應急管理財政資金安全、有效使用

應對突發公共事件需要大量的應急管理財政資金支持，應急管理財政資金在具體申請、撥付和使用的過程中，不僅涉及到各級政府及其相關部門、企業機構、社會團體以及個人等群體，而且覆蓋應急管理的預防、響應和事后恢復重建等各環節，并受種種因素的影響，資金的使用過程中難免出現挪用、貪腐和低效等問題，鑒于此，世界上許多國家對應急管理財政投入的資金，實行多形式、分層次、全方位的監督和管理；與此同時，一些國家還開展了對應急管理財政投入資金的績效評價，以保障應急管理財政投入資金安全、有效的使用。如美國，政府對應急管理財政投入資金的監督管理就包括：司法監督、議會監督和審計監督等多種形式。第一，司法監督。這主要是指美國司法部門對突發公共事件應急資金的監管和審查，當然只有在接到投訴或起訴的情況下司法部門才介入調查，一般情況下，應急管理資金使用的監管是由審計職能機構來履行。第二，議會監督。這是指由議會通過質詢權、調查權、不信任表決權以及彈劾權等形式，對突發公共事件應急資金實施監管，避免應急管理資金在使用過程中出現亂用和貪腐行為，以確保資金安全、有效使用。第三，審計監督。這是指由聯邦會計總署對應急管理資金實施的審查和監督，聯邦會計總署有權對聯邦應急管理局及下屬辦事處在防災、救災和災后恢復重建各環節的任何應急資金進行審計，其審計結果帶有實質的強制性。再如印度，邦災害應對基金（SDRF）由邦執行委員會（SEC）負責管理，該委員會由各邦代表組成。為規避用這種方式管理可能帶來的應急管理支出超支①的問題，印度通過《財政委員會報告》，重點監督各邦的救災超支情況。同時，印度根據政府的知情權政策相關規定，強制要求編制說明受益人詳細情況和救災數量和質量的清單，并將其提供給鄉村自治委員會和市政當局的地方代表，將其張貼在鄉村自治委員會和市政當局辦公室；然后逐級上報，由各上級政府管理部門進行匯總、合并清單，并將這些匯總后的表格清單再張榜公示于普通大眾，接受社會公眾的監督。此外，英國、澳大利亞、加拿大等國還強化績效考核，重視發揮應急資金績效評價監管作用，運用投入產出和成本效益分析等方法，加強應急管理財政資金的評價，并注重實施績效問責；同時還借助社會第三方機構，對應急管理財政資金實行公允性、客觀性評價，讓應急主體自覺接受社會監督，來達到防止挪用、杜絕貪腐的目的。

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