摘要:商品房作為兼具經濟屬性與社會屬性的特殊商品，其價格波動情況不僅體現了房地產市場的價值規律，更深層次反映為政府與市場的關系問題。本文根據現階段房地產行業存在的“調控失效”“高房價”等問題，從分稅制財稅體制、地方政府“土地財政”、城鄉二元土地管理機制、社會保障房制度等財政視角進行成因剖析，進而針對房地產行業面臨的問題提出具體的政策建議，并希望本文的研究能夠為解決現階段房價高成本、土地供需矛盾、房地產行業調控政策效果受限等難題提供參考價值。
關鍵詞:房地產行業;分稅制財稅制度;土地財政;城鄉二元土地格局
近些年房價的不斷“創新高”，成為社會民眾關注的重大問題，房價問題事關我國經濟發展方式的轉型、構建和諧社會等重大問題。然而，房地產市場所銷售的是兼具消費屬性與投資屬性，經濟屬性與社會屬性的特殊商品，這也決定了房價的問題不僅僅是房地產行業的市場內在問題，更與國家宏觀調控機制，中央與地方政府財政制度，土地制度等息息相關，更深層次地反映為政府與市場的關系問題。
一、財政視角下房地產行業的現狀
狹義上的“土地財政”僅僅指政府的土地出讓收入，土地出讓金對于彌補地方公共財政收入不足，增強地方財力以實現地方政府職能起到保障性作用。房地產行業與房產有關的稅費對地方財政資金的支持力度不及土地出讓金收入的支持力度。在現行市場中土地使用權通過招拍掛制度出讓，一定程度上壓縮了開發商的“尋租”空間，促進了土地交易中的市場化定價機制。但是，由于地方政府在土地管理與經營中扮演著雙重角色，其憑借壟斷地位掌控了土地的出讓價格，開發商的議價能力受限，高額的土地出讓金轉化為房地產開發商的開發成本，最終買單的還是普通的購房者。地方政府對土地財政的依賴導致了土地價格帶動房價，房價反作用于地價的循環怪圈。近年來，一系列房市調控政策的執行雖有一定效果，但并未達到控制房價上漲，消除房地產泡沫，促進房地產行業健康發展以及滿足廣大居民住房需求的目標。
二、財政視角下高房價背后的成因分析
(一)“土地財政”是推動高房價的源頭土地財政是地方政府實現提供公共服務職能的重要財力來源，然而其又成為推動地方房價上漲的直接原因，違背了地方政府的履職初衷。土地財政所處的“尷尬”根本上源自分稅制改革導致的財政管理體制缺陷以及地方政府在土地管理和經營中的角色定位等方面的原因。1．分稅制財政管理體制下“明確的財權與模糊的事權”不平衡機制是根本原因為了解決中央集權與地方分權的關系問題以及理順中央和地方的財權與事權分配的關系，我國于1994年開始實施了分稅制財政管理體制，其實質在于促使中央與地方財政自收自支，通過劃分稅權實現分級管理。其中稅源大而集中的稅種一般劃入中央稅，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃入地方稅。然而地方政府事權的界定卻很模糊，缺乏明確而正式的劃分，導致中央與地方事權的重復或者錯位現象的存在。由于地方事權與財權的不匹配，地方政府在社會保障、醫療衛生、保障性住房領域的資金壓力巨大。2．地方政府在土地管理與經營中的雙重身份是誘導因素目前，我國《土地管理法》劃分了地方政府在土地管理與土地經營中擔任的角色，地方政府不僅是土地管理政策的執行者，同時擔任了土地經營制度的實踐者。雖然從節約管理成本以及地方政府具備地域優勢的角度考慮，地方政府的雙重角色具有一定的合理性。但是該雙重角色定位導致了在地方土地管理與經營的過程中權力制衡機制的缺失，促使地方政府在土地市場上占據了壟斷地位。為了獲取土地出讓金收入以滿足地方事務的財政支出需求，在土地管理工作中地方政府“維護公共利益與長遠利益”的職責被迫讓位于“眼前利益”。
(二)土地供給不足導致的供需矛盾成為房價高成本的客觀原因土地資源原本就具有稀缺性特點，加之地方土地用于公共基礎設施建設、城市建設以及社會保障性住房建設的規劃，致使土地供給量難以達到地方房地產業開發的用地需求量。同時，我國城鄉二元土地管理體制的存在也壓縮了地方非農業用地的供給空間。根據《土地管理法》《城市房地產管理法》相關規定，農村建設用地上市流轉的唯一渠道就是國家征用后轉化為國有土地。然而地方政府在此過程中擔任了雙重角色，集征地工作的決定者和征地補償制度的制定者于一身。在國家征用產權不清晰的農村建設用地的過程中，地方政府掌握了議價權，通過非公允價格獲得土地后，在土地市場供需不平衡的刺激下出讓土地賺取高額買賣價差。
(三)社會保障房政策執行效果不佳成為削弱房價調控的現實原因保障性安居工程建設作為推動地方城鎮化建設，緩解中低收入家庭住房困難的重大民生工程。雖然其在緩和房地產市場供需矛盾以及抑制房價上漲方面具有積極的調節作用，但是目前地方保障房政策執行力度不佳導致保障房對于房地產市場的房價調控作用并不顯著。首先，地方保障性安居工程建設的用地需求會擠占部分原本用于普通商品房開發出讓的土地，對地方政府的土地出讓金收入造成沖擊，所以地方政府在執行保障房政策時，經常會將保障性住房的選址定在地段不佳的鄉鎮地區或郊區，難以發揮保障房的房價調控作用。其次，保障性住房建設需要相對完善的配套基礎設施投入，在中央保障性住房財政支出有限的情況下，進一步加劇了地方政府對土地財政的依賴。
三、從財政視角調控房地產市場的政策建議
(一)深化改革“分稅制”財稅制度，進一步完善中央對地方的轉移支付制度土地財政對地方房價的推波助瀾作用，歸根溯源在于地方政府財權與事權的不匹配。目前，我國中央對地方的轉移支付包括財力性轉移支付和專項轉移支付，其中由于地方專項撥款項目的重復性，分散性設置以及專項轉移資金監管機制的不完善，導致了專項轉移支付資金分配不合理，使用效益不佳的情況。伴隨著近幾年中央轉移支付力度的不斷加大，如何優化中央轉移支付的支出結構，提高轉移支付的分配公平性和使用效益，以及明確中央與地方政府相應事權下所對應的財政支付比例才是關鍵之舉。中央應加大對地方轉移支付中財力性轉移的支付比例，提高地方政府對一般性轉移支付因地制宜使用的自主性，促進地方公共服務的均等化。同時，通過開展對地方專項轉移支付項目的整合、摸底工作，切實加強對項目資金使用的效益評價與監管工作。
(二)建立以稅收為主體的地方財政收入格局，逐步減少對狹義土地財政的依賴地方公共財政預算收入中與房地產行業相關的稅種收入金額并沒有形成地方財稅體制的主體稅種，遠不及地方土地出讓金收入對地方財政的貢獻度。但是土地作為稀缺的有限資源，以土地出讓金收入為主的土地財政既不利于地方財政收入的穩定性與可持續性，又有違代際公平性。所以，地方政府應當走“以財產稅收入為土地財政主體，逐步減少對土地出讓金收入的依賴程度”的改革之路。擴大房產稅開征試點是未來財稅體制改革的必然之舉，從房產稅開征試點的實施效果來看，雖然房產稅在調節收入再分配，緩解初次分配不均衡問題方面，以及增加房地產的投資、投機性成本，一定程度上抑制房產投資者的投資需求方面起到了有限的調控作用，但是對于遏制房價上漲的效果并不顯著。無論是對存量住房還是對增量住房開征，在土地出讓金收入抬高房價成本的前提下，稅收通過轉嫁，最終無疑是又推高了房價。所以，建立以稅收為主體的財稅收入格局，必須先解決本質問題，下一步房產稅制度如何制定，開征范圍如何，將是一個循序漸進的過程。
(三)進一步完善土地供給制度，充分發揮市場機制作用我國城鄉二元化土地格局，不僅限制了土地市場的供給量，更鞏固了地方政府在土地市場中的壟斷地位，加之土地征用補償制度以及監管制度的不完善，容易誘發征用土地價格的不公允以及地方政府與農民之間的矛盾沖突。第十八屆三中全會上《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就建立城鄉統一的建設用地市場做出了突破性嘗試，允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制的前提下，出讓、租賃、入股，實現與國有土地同等入市，同權同價。這一舉措有利于豐富土地供應主體，打破地方政府的價格壟斷，發揮市場在土地市場供需關系中的自發調節作用。同時，地方政府應通過調整地方用地結構對土地資源進行整合，通過實施“退二進三”項目與“棚戶區改造”項目，逐步整合土地資源，有利于增加土地儲備，實現土地資源的優化配置。
(四)切實落實社會保障性住房制度，建立完善的地方政府政績考核體系社會保障性住房建設對于加強房地產市場調控力度，保障和改善民生具有重大意義。地方政府應切實落實社會保障性住房建設，在土地供應上優先選址，優先供應，加大地方財政住房保障支出力度，進一步完善配套的基礎設施建設，嚴格把關資格審查與分配工作，維護社會保障性住房分配的公正性與公平性原則。若能逐步將社會保障性住房建設相關指標納入地方政府政績考核體系中，將有助于進一步加強對社會保障性住房的制度保障，完善地方政府政績的綜合評價體系。
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