延安市農村社會發展考察報告

摘要：本文是中國社會科學院黨校第22期干部進修班延安考察團分農村社會發展考察報告。本報告考察了影響延安市農民增收和農村社區公共服務發展的主要問題，提出在營銷環節上要大力發展農民營銷合作社，政府要為其讓出空間，將那些由政府部門翻牌而成的行政性公司或脫鉤或解散；農村社區公共事業缺乏資源的主要原因，一是縣鄉兩級的事業單位體制占有了財政資源，二是村級財政缺乏農民組織治理下的公地制度，需要進行事業單位體制和政府體制的徹底改革。

2002年5月20日至27日，中國社會科學院黨校第22期干部進修班延安考察團分成城鄉就業、農村社會發展和生態環境三個主題下到縣、鄉、村進行考察調研，現將農村社會發展課題組的考察情況報告如下。

一、考察方式

農村社會發展課題組一行九人，分別來自中國社會科學院社會學所、民族所、法學所、歷史所、文學所、拉美所、宗教所、外文所及黨校總部。課題組于21日上午聆聽了延安市經濟社會發展情況匯報，以及市農牧局、教育局、衛生局、民政局、文化局的簡要介紹，下午又與衛生局、教育局、科協的負責同志進行了較為深入地討論。自5月22日至26日，由市政策研究室郭桂林牽頭，市衛生、教育、民政各局派員參加，與社科院考察團農村社會發展課題組共同組成了一個統一的延安市農村社會發展專題考察組赴安塞、洛川、甘泉三縣考察。5天時間內走訪了延安北部的安塞縣沿河灣鎮楊家溝村、候溝門村、方塔村，譚家營鄉桃樹灣村，招安鎮招安村、閆莊村；延安南部的洛川縣京兆鄉三涿洼村、來往村，舊縣鎮荊堯科村；延安中部的甘泉縣城關鎮姚店村、曲里村，下寺灣鎮下寺灣村，共7鄉（鎮）12村。此外，還考察了三個縣的博物館（文化館）、2個鎮醫院、3個鄉村小學、一個縣種畜場和一個鄉辦養鴿場共10個社會機構。

盡管時間緊迫，任務繁重，在市政策研究室的精心安排和嚴密組織下，在延安市各有關局的大力協作下，在延安的3縣7鄉12村的緊密配合下，課題組的調研活動基本上取得了預期的成果。

本次調研時間雖短，卻形成了一套行之有效的高效率調研模式。

第一，為了在最短時間內取得盡可能大的收效，課題組明確了此次調研的三個方向，分別是農村社會組織、農村社會公共事業、農村文化建設，并依這三個調研方向將課題組再分為三個小組，社科院的學者和延安市局工作人員依各自的研究或工作方向混合編組，形成雙方密切合作的組織形式。事實證明，這種組織方式能夠充分發揮本地干部情況熟、語言通、了解政策、溝通便捷等特點，對于幫助社科院的學者迅速進入情況、拉近與調研對象的距離、縮短主題調研的準備時間起到了至關重要的決定性作用。

第二，鑒于延安市地廣人稀，我們這次考察確定的3個縣又是從北到南、縱貫全區，

為了節省時間，在延安市政策調研室的幫助下，每到一縣所轄區域，均按照遠近順序，沿途先進鄉（鎮）看點、下村、入農戶訪談，再回鄉鎮座談。到縣城后也先看點，把聽取縣里全面情況介紹和座談討論放在該縣考察的最后。這種安排方式科學計劃了所有的工作時間，并使得調查過程先具體后抽象，符合從感性到理性，自然提升、形成概念的基本認識規律。

第三，5天調研時間一般只能走馬看花，為了對于調研對象的了解盡可能深入，社科院提出，入農戶調查的第一手資料是極其珍貴和必要的。在市政策調研室的努力下，自第2天起就將下村調查的重點放到了入戶調查（包括田間地頭找農戶調查）。每次農戶調查均按照農村組織、農村社會公共事業、農村文化三個小組分別進行，調查內容在了解農戶基本狀況基礎上各有所側重。結果不僅擴大了調查面，而且有益于對三個重點調研方向加深理解。三個小組在3縣5鄉6個村莊共調查了30戶農戶，力爭做到了下馬看花。

二、營銷是影響農業生產和農民增收的主要環節

延安市近年來大力開發林果、畜牧、棚栽三大產業，規模和效益不斷提高。產業開發使農業經濟結構發生重大變化，糧經比達到48：1：51.9，糧食作物產值占農業總產值的比重下降到31.4%，非糧作物產值年均遞增11.1%.發展非糧農業的政策，不僅解決了長期困擾的農民吃飯問題，還對于農民增收、生活有余發揮了重要作用。1997年以來，延安市積極實施山川秀美工程，加大退耕還林還草力度，全面推行封山禁牧，舍飼養畜，使得生態環境惡化的勢頭得到初步遏制，一些重點治理區域的生態開始恢復，這為未來林業、畜牧業等非農產業的發展開辟了廣闊空間，給農民的長遠增收提供了根本的保障。所以，農民對于新的產業格局衷心擁護并對未來的生活懷有憧憬和渴望。

延安非糧農業的三大產業——蘋果、蔬菜和畜牧業，有兩大產業的主要矛盾都在于營銷，畜草業目前還沒有形成規模，如形成規模后未來的主要矛盾也將集中體現在市場營銷環節。

市場營銷是延安市農業發展和農民增收的主要瓶頸。而將分散的小農戶生產方式的農產品推向現代化銷售市場，面臨著雙重矛盾：一是產品品質差異性很大的分散的小農戶生產方式與產品規范化標準化的現代化生產方式的矛盾；二是收購、儲運、上市分散化的營銷模式與集中化的公司營銷模式。這兩重矛盾又以市場的最后檢驗功能統一起來，非標準產品的市場接受程度低，售價上不去。所以，解決這雙重矛盾的最佳模式，在國際社會已有公論，即規模化的農場生產與規模化的公司營銷。但是，這種模式與我國人口眾多、特別是農業人口過剩的現實發生沖突，我國必須探索另外的道路。即在保障就業人口能夠獲得就業崗位——不論這類崗位是否經過結構調整的前提下，推動規模化的生產與營銷。

1、規模營銷的現狀、經驗與啟示

在延安，規模化生產的矛盾相對解決的較好。目前，洛川、富縣的蘋果、安塞、甘泉的蔬菜規模生產都已經成形。矛盾突出表現在產量集中、保鮮周期短（蔬菜保鮮周期更短），果菜的商品轉換率低，市場銷售壓力大。為了解決規模營銷的問題，不少縣份由政府機構直接成立果菜銷售公司，在收獲季節突擊銷售。還建立銷售經紀人制度，協調果商和果農的矛盾。農村專業技術協會也在其中發揮作用，在收獲季節起到了類似銷售經紀人的作用。

但是，以行政手段直接干預市場銷售，盡管在市場不發達的階段可以部分替代市場的功能，見效快，不過其負面影響卻十分深遠。不僅占據了市場發育的空間，阻礙了市場競爭，還侵占了本應歸屬農民的所得。

調查中發現，延安市的果菜營銷主體，除了政府行政性銷售公司和銷售經紀人之外，還有一類農民合作組織，其中包括由政府官員、村干部兼職或者參與組織領導的農村專業技術協會，和主要由農民自發組織的果農、菜農協會。例如洛川縣舊縣鎮荊堯科村的果農協會，由農民自行管理，干部由會員大會選舉產生，村干部不兼職。自1998年起，協會以統一銷售為主題，先后采取了廣告招商、組織修建果庫群、進行返季節銷售、在外地設果行等方式，取得了顯而易見的經濟效益。尤其組織果農集資興建果庫群，采取村上出地、農戶出資，統一修建、統一管理、單庫產權由出資農戶所有的方式，既有儲存規模——16個單庫共計可儲存160萬斤果，又有靈活彈性——單庫或群庫出租可分可合。2001年，不僅單庫的農戶因返季節銷售，平均每戶增收萬元左右，而且由于單庫擁有者向缺乏儲存和銷售能力的農戶提前收購，也幫助這些農戶得到了穩定的收入。由于農民得到了看得見的利益，增收有了保障，對果協倍加擁護。

據調查，荊堯科村所在的舊縣鎮，在2001年以協會與果農合作方式共修建群庫5座，并且還以農民出地、果商出資的方式建成了6座果庫，目前全鎮的果庫已經建設了二百

七、八十個，總庫容量占到年總產量的三分之一。從解決果農銷售難問題開始的農民建群庫，將蘋果產業的生產環節延伸到儲存環節，從而造就了蘋果常年銷售無淡季的新的營銷方式，有效地提升了蘋果的銷售價格，帶動了倉儲、運輸、批發、零售等一系列新的產業的發展。這種抓住關鍵環節延伸產業鏈條，拓寬增收渠道的做法，目前正在洛川縣進一步推廣。

再以甘泉縣城關鎮姚店村蔬菜協會為例。該協會是全縣第一家專業協會，會員10人，均為種菜能手，有縣里發的農民技術員證書。協會的主要任務是為本村人進行技術指導和新品種引進示范，義務服務，不收費。在蔬菜銷售上，協會會員發揮中介作用，為菜商和菜農牽線搭橋，收取相當于售價5%的差價作為報酬，相當于蔬菜銷售經紀人。據調查，該村蔬菜總量的約90％通過協會會員的中介作用銷售。

上述兩類專業協會不僅組織方式不同，一為農民自愿參與的合作組織，一為技術能手的專業組織，而且功能結構也不同，前者以營銷功能為主，后者以技術指導為主。顯然，以營銷為主的協會給農民帶來了看得見的利益，能夠得到農民的衷心擁護。

政府如何在營銷環節上功夫，洛川舊縣鎮的經驗給我們提供了啟示。第一，并非只有政府才能搞規模營銷，公司＋農戶并非等于政府＋農戶。協會＋農戶甚至是農民營銷合作組織＋農戶完全有可能搞規模營銷。第二，政府需要擺正與市場和農戶的關系，拋棄以往直接干預市場和農戶的經濟統治模式，改換角色，實行以規范市場、提供技術與信息服務，運用政策引導和發動農民自組織合作機構搞規模營銷的治理模式。

2、農業產業化初期，規模營銷是否必須依靠政府進行？

不搞清這個問題，就無法認識農業經濟治理模式的關鍵在于發育農民合作營銷組織。

從規模營銷的農業產業的性質上看，為了完成政府調控的目標，如糧棉油等國家調控價格的生產項目，一般需要通過政府的服務補償市場服務的不足。此時，政府加農戶的模式具有必要性。不過，延安的果菜業、畜草業產品并非屬于政府調控范圍之列，可以完全由市場調節。在市場可以做也做得到的領域，以政府加農戶的方式規模營銷，后果非但達不到幫助農民增收的目標，反而以政府幫助的名義占有了農民原本可能得到的利潤，結果導致手段與目標的錯位。如果政府本來能夠生成利潤的那部分涉農的空間也占滿了，將可能生成利潤的領域都壟斷了，利潤都進了政府或政府官員的口袋里，農民到哪里去找增收的門徑呢？

所以，在政府以行政力量大力推進行政性銷售公司和農技協時，的確需要拷問一下自身，出現這種政企、政社職責不分，以政代企、以政代社的現象，到底有多大成分是為了農民的利益，又有多大成分是為了自己——以突出政績換取進階的速率。如果真正為農民利益著想，起碼需要承認對于農民增收這個目標而言，行政化手段不過是飲鳩止渴而已。更為長遠性的政策應該是：由政府構建起一個市場體系；規定對這個體系施加影響和取向的社會經濟政策；通過法律和政策對于市場進行整合與管理。

在這方面，洛川縣創造了有效的經驗，他們組建了蘋果交易批發市場、蘋果交易仲裁委員會和蘋果交易信息服務中心，還建成了一廳式辦公的蘋果交易信息平臺，將各地的蘋果交易信息以大屏幕展示出來。蘋果交易仲裁委員會由縣工商局主管，縣法院、植保站、蘋果檢疫站、蘋果產業局、以及公安、技術監督局和工商局共同參與，專門解決交易過程中的各種紛爭和矛盾。

3、如何發育農民合作營銷組織

首先是這類合作組織的定位問題。我們所言的農民合作營銷組織，是前述洛川縣舊縣鎮荊堯科村果農協會一類的組織。它到底屬于社團還是企業，農民和干部們都存在不同看法，導致這類組織在開發各類服務和經營活動中的合法權益很不明確。例如，荊堯科村的果農協會正在向著以銷售為主導、以市場為導向的企業化組織轉變，經營和獲取利潤成為促進這種組織發展的動力。但是協會的組織成本目前主要依賴領導人的志愿和奉獻精神化解，該會會長——一個很能干的農民告訴我們，果協需要向企業化發展，否則無法繼續支持。可見，組織起來的農民已經意識到，為了適應農村非農產業進一步發育、農民進一步增收的需求，企業化道路非走不可。

那么，這類組織的企業化道路是否通向市場上的專業銷售公司呢？能不能找到一種既能夠幫助農民方便和低成本地進入市場，獲取收益，又能夠保持其團體內部的自助、自保、自我監督、民主決策的社會組織的品質呢？找到這條道路，不僅是政府制定規模營銷政策的需要，對農業經濟實施有效治理的需要，更是農民公眾進行自我管理的需要，因此，它關系到延安市未來長遠的社會經濟結構和社會體制的變革。

我們認為，這類組織的最佳模式是農業營銷合作社。農業營銷合作社是每個社員以勞動參與的平等的自治、自助經濟聯合體[1]，是一種不同于專業公司的特殊企業。它的價值觀是建立在參與者個人自助、自擔責任基礎上的民主、平等、公平與團結，因而與專業公司不同而與社團類似，它的運營特點是等份入股，一人一票，社員控制，按勞動量或交易額比例返利，這一點不僅與社團不同，而且與專業公司也不同。專業公司是老板雇工人，老板管決策，工人管干活老板分紅利，工人得工資；合作社是人人是老板，共同決策共同勞動，不允許有只決策不勞動的社員，勞動所得為收入主題，股份所得即股息類似利息可進成本，所以它是社員控制下的自治、自助的獨立組織。據史料載，這類組織早在國際社會走入工業化初期時就存在了，并且還組成了國際合作社聯盟（ICA ）。抗戰初期，中國曾成立工業合作協會（簡稱工合），當時，延安所在的陜甘寧邊區也曾組織過各類的合作社。根據近期的國際性研究，合作社被認為是最有利于弱勢群體包括農民和下崗工人的組織。在荷蘭、日本以及臺灣地區，畜牧業、果菜業的營銷合作社占據合作社總量的70%-80%.這些經驗值得延安研究和借鑒

延安要發育農民合作營銷組織，需要認清以下幾點：

第一，分清協會與合作社。專業技術協會有其必要性，不能統統改成合作社。

第二，合作社是農民自愿的組織，不能搞強迫，不能拔苗助長。

第三，合作社是一種社會化營銷服務的組織形式，但與政府辦的供銷社一類組織性不同，它不屬于政府主導的農業社會化服務體系的組成部分。未來合作社組織發展壯大了，自然會構成自己的農業社會化服務體系，并與政府體系形成合作關系，但是合作前提是自愿和市場交易公平，不應有任何政府的授意或者其他形式的干預。

第四，關于合作社的適用法律。許多國家都將其確認為法人組織，但其實它是一種具有特殊性質即勞動合作性質的經濟法人。所以，它常常被歸類到第三部門即既非公司又非政府的社會其它組織，而且獲得經營免稅資格。中國目前還沒有為國際通行的這類合作社量身度作其適用法律，延安市可以考慮根據本地情況先出臺適用辦法。

延安要造就農民營銷合作社這類新型的經濟組織，政府的思路和政策必須做較大幅度的調整。

第一，政府要為農民營銷合作社讓出空間，將那些由政府部門翻牌而成的行政性公司或脫鉤或解散；

第二，政府要構建市場框架、包括法律法規和交易仲裁、監督等基本秩序；

第三，對農民營銷合作社實施鼓勵政策，可以考慮免稅以及鼓勵銷售，多銷多獎，將

政策實惠真正落實到農民頭上。

第四，擺正合作社與村委會的關系，推動村委會的職能變革。村委會應該成為農村社區的公共服務自治組織，而農民營銷合作社是農村社區的經濟自治組織，兩者之間完全可能形成功能互補的形異質同的同構組織。

總之，發育農民營銷合作組織，是一場深層次的社會結構變革。它與延安的社會經濟體制、社會經濟政策相互影響，相互作用。它的方向無疑是發育政府以外的機構以及社會經濟的縱經橫緯，使得“弱社會”逐漸強大起來。盡管目前我們對于新的結構和新的體制的框架尚不清晰，不過，基本原則就是不能由政府包打天下。我們的社會需要更多的各種各樣的非政府的社會公共機構，在農村，需要能夠集合農民的愿望和利益的集體行動的組織。這些組織與政府之間需要結成積極而富有成效的合作關系。

三、農村社區公共事業調查

本次調查，我們除了在安塞、洛川、甘泉三縣的座談會了解農村社區公共事業發展狀況外，還走訪了三縣的3所中小學和2所鄉衛生院，并在下戶調查（30戶）中了解農民家庭收支以及用于教育、醫療、文化等社會事業費用的情況。

1、我們的主要印象

第一，近年來，延安農村社區的基礎設施建設有了很大的發展。鄉鄉通路、村村通電，

程控電話到鄉，電訊網覆蓋了80%的鄉村，大多數的村通了自來水，農民的生活質量比5年前大有提高。

第二，延安市通過加大對于教育、低保、醫療衛生的投入，積極推進教育和醫療衛生

事業改革，建立農村最低生活保障制度，使全市農村地區的公共事業有了長足的進步。比較突出的是全面推行了農村最低生活保障制度，在這方面走在了全國的前頭。表現為起步早、方向明、政策對頭，效果顯著。特別是全市確定了“小范圍、低標準、先啟動、后提高”的原則，摸清了農村最低生活保障人口的底數[2]，摸索了關于農村低保對象的資格認定方式，并創造了統一兌付時限、持證開單、信用社領取的一整套效率高、有保障的低保金領取方法。

第三，三縣均很重視農民減負工作，使之取得明顯成效。例如，安塞縣推行農民負擔

“明白卡”制度，統一票據制度和農民負擔專項審計制度，同時，認真實施農村稅費改革，不斷完善監督機制，加強監督檢查。2001年，全縣人均負擔提留統籌費24.8元，占上年農民人均純收入的1.45%.不過，調查顯示，農民負擔重并非主要由于三提五統等規范化、制度化的措施，而是在此之外的各類臨時性繳費，特別是公共事業的達標活動，無論交通、教育、衛生，各部門統統要農民出資搞創建。從而引出了一個帶有根本性的問題，農村公共事業應該由誰來出資？

第四，延安市堅持將教育擺在優先發展的戰略地位，確立了“教育奠基、科教興延”

的發展戰略。在農村中小學教育方面，近年來實行“普九”攻堅，布局調整，質量管理、“四制”[3]改革，貫徹國務院關于“分級管理，以縣為主”的指示精神，加強了對農村義務教育領導和管理，強化了縣政府的統籌管理農村中小學教師工資的責任、鄉鎮政府和村組織的辦學責任以及教育行政部門的管理職責。不過，教育方面的問題還很明顯，表現在：a 、投入仍然不足。延安全市中小學目前還有14萬多平方米的危漏校舍缺乏資金。b 、人力資源前景堪憂。高素質的教師短缺，目前只能拔高使用。d 、教育資源利用效率低。校舍投資不斷地追人口高峰，但是高峰期過后人去樓空，現在小學校舍已經過剩，初中校舍也將過剩。c 、農村學校的規模效益與就近入學有沖突，布局調整難以兩全。e 、學校管理存在片面追求升學率、亂收費的等現象。

2、農村社會公共事業的財政問題

（一）農村地區的社會公共事業嚴重缺乏資源

農村地區的社會公共事業嚴重缺乏資源，主要表現為各項社會事業的經費一直嚴重不足，除了計生一項的經費由中央按人數直接劃撥專款外，其他各項如教育、衛生、計生、低保和文化均存在重大缺口。

首先是教育。今年4月以前，教育政策一直是分級辦學、分級管理。即在資金撥付上，國家只管公辦教師基本工資，其他各項民辦教師工資、按教職員人數發放的公務費，班主任津貼、危房改造、教師培訓、設備配備等各項開支均要由縣鄉兩級財政承擔。僅教育經費這一項每年的開支就占據了縣鄉兩級的基本財力，給縣鄉兩級財政造成極大困難。特別是鄉一級幾乎90%的財力全用于教育，例如洛川縣京兆鄉共1348戶5638人，2001年的財政總收入167萬元，全鄉干部有97名公務員、150名教師，年工資總額高達188萬元，財政收入全部吃掉還不夠，只能由縣財政補差21萬元。再如安塞縣，教育經費每年約需2300萬元。其中絕大部分用于人頭費，即按照學校教職員工人數撥付的行政費、津貼等，還有校舍維修費。其中，用于民辦教師工資的部分并不多。安塞縣有民辦教師850人，月工資每人300元，年開支需要306萬元。縣財政只開支133萬元，占民辦教師工資的43.46%，其余173萬元，占56.54%的部分要靠每年向農民征收的教育費附加中解決。2300萬元教育經費尚未計入設備購置費。最近國家教委要求各地中小學配備電腦，如果按照要求配齊，安塞縣需要4400萬元。由于缺乏經費來源，安塞縣教育局只有以向學生收取上機費、與供貨廠家協議借款等方式籌措這筆資金。

其次是醫療衛生。1985年國家規定衛生系統的資金由地方財政撥付。而衛生尤其是農村的醫療衛生一直沒能排上位置，致使各縣級財政在造預算時壓低對縣鄉兩級衛生機構的撥款。據了解，延安各縣均實施差額撥款，一般只撥付工資的60%，高者為80%.而工資外的其他費用，包括房屋修繕、設備購置、醫療用具、行政開支統統得由醫院和衛生院自行創收解決。醫療的市場化機制對于生活在社會平均水平之下的農民群體無疑起著社會排斥的作用。

第三，農村最低生活保障制度。這部分資金也是由地方財政負責。延安市縣兩級財政為保障農村貧困戶每年出資350萬元，所保障的農戶已經占農業人口的2%.但是，按照目前的測算，還有一半農村貧困人口的低保資金尚無著落。

文化方面的資金撥付就更加捉襟見肘。現有資金只夠勉強維持事業單位人員工資。地方

財政對縣以下的文化事業和文化設施無固定撥款，只有搞活動時專項申請，才可能有少量撥款。可以說，文化事業排延安各項社會事業中的最末一位，盡管延安歷史悠久、民俗文化積淀深厚，但卻由于資金嚴重不足，導致文化事業的發展趨于邊緣化。

為了補償資源的嚴重不足，教育、衛生、交通等各公共部門，不斷提出各種創建活動的

達標指標，發動各縣鄉作捐獻。據調查，農民負擔沉重，主要在于費多而不是稅重，而費多的主要原因并非是三提五統，而是在此之外的名目繁多的各部門的繳費。

（二）事業單位體制是衍成矛盾的主因

導致延安農村地區社會事業經費嚴重不足的一個重要原因，是延安的事業單位體制不能適應社會經濟發展的需要。改革以來，企業、國家行政機關都實行了有足夠力度的減員增效的人事改革，唯獨事業單位不僅本身的改革力度不夠，而且成為另兩項改革的防空洞，從國家機關和企業才減下來的人員第一選擇不是市場而是事業單位，致使事業單位愈加龐大，人頭費占據了大量資源。延安2001年的財政支出結構[4]中，事業費開支總額占到財政支出總額的42.43%，而行政管理費占總額的20.4%，僅這兩項就占到財政開支的62.83%.而用于城市基建、企業挖潛改造和農業生產和開發的資金不足10%，其中農業部分只有3%.另據統計資料表明，延安市事業單位2001年末總人數為65449萬人，占全市從業人員年末總人數的37.62%，其中，國營和集體的事業單位在崗人數分別為64584和841萬人，分別占到這兩類單位年末總人數的39.8%和8.7%，自然，由事業體制所決定的事業費只能首先用于滿足人員開支。

綜上所述，延安市的社會事業發展面臨的矛盾，表面看來，是事業單位資源配置出現了結構性矛盾：機構多、人員多，人頭費比例過大，占有了大量財政資源，致使人員工資以外的事業發展項目缺乏必要的資金，似乎需要在現有的財政開支42.43%的份額中進行調整。不過，問題的本質并不在此。我國的事業單位體制是計劃體制的重要遺產之一。在這種體制下，人們習慣了一涉及事業發展，就必然鋪攤子、增機構、增人員，先保證人頭費，而不是先考慮項目成效，造成了事業發展的國家包攬的低效率模式。這種模式的缺陷，不僅僅在于行政和經濟上的低效率，而且，對于民間社會力量的自組織起著嚴重的阻礙作用。以與三農相關的縣鄉兩級的各類事業單位為例。如農技推廣站、植保站、種子站、林業站、水利站、糧管所等“七站八所”都屬于政府直接為農業生產服務的機構，也都是按照計劃體制的指導思想建構起來的。市場體制改革以來，這些機構中有一些組織例如科技協會的指導思想和服務方式有所轉換，但是多數機構依舊我行我素，并未樹立為農業為農民竭誠服務的思想，而是只為自己的職業和職位服務。這些機構拿著政府的工資，賺取農民的金錢，遍布農業方面所有領域，幾乎將所有可能產生利潤的涉農領域全部壟斷起來，顯然，這給農民自組織互助合作組織和自行增收帶來極大的困難。

（三）改革的新思路

面對社會事業發展不斷增長的需求，延安市的選擇只有兩種：一是在原有的事業單位體制之內作改革，新增事業撥款必須以改革舊的事業體制——減機構、減人員為前提；二是打破現有事業體制框架，大力發展現行體制外的“新事業單位”即國際通行的第三部門機構，促進新舊事業單位之間的結構替代。所謂第三部門，是既非政府又非企業的社會的第三大部門，所謂第三部門機構，是不以牟利為目的的社會公益或者互益產品的非企業的生產服務機構，他們的資源來自依成本計費的社會服務收費、社會捐助以及向政府申請的社會服務項目的專項援助。因此，這些組織可以視為不拿政府工資的從事社會公益的“新事業單位”。

發展社會事業，不可能再走老路，而任何新路都涉及事業單位改革。徹底的事業單位改革要走第二條道路。即事業單位除了必須由國家支付工資的基礎科學研究機構之外，大部分機構要撤銷或自理，自理的方向一是轉向企業，第二就是轉為第三部門機構。政府的社會事業發展政策，必須適應這種方向性的變革，實現社會事業單位結構的徹底轉換，即社會事業單位結構從依賴國家支付工資的國辦事業單位為主轉變為主要以民辦公益事業單位為主。為此，需要一面削減國辦事業單位和人員，一面扶持非政府的第三部門社會組織包括農民的互助合作組織成長。扶持的方式可以考慮建立社會事業發展專項基金，專門用于支持民辦公益事業單位的項目，同時建立公開透明的項目審查委員會根據項目申請撥付專項援助資金，基金來源于從削減國辦事業單位機構人員中節省下來的經費。這樣做的效果，將徹底改變社會事業費的開支結構，從發放人頭費為主轉換為支持社會事業項目發展為主。

總之，上述社會事業單位的組織變革，以及與此相適應的社會事業費財政開支結構的變化，構成了延安市事業體制的改革兩大目標，這個改革不僅僅是延安市的需要，也是我國事業體制改革的需要。改革的關鍵，在于找到一種能夠實現改革目的——保證社會事業健康有序發展的有效的組織方式。發展第三部門，其中包括農民的互助合作組織，正是一種有效的組織方式。

3、稅費改革引發的問題

首先是鄉村兩級政權的運作成本主要來自農民負擔，取消農民負擔，等于取消鄉村兩級政權的公共管理費用，致使鄉村兩級組織無法運行。

二是教育方面的一個老大難問題——作為鄉村一級教育主力的民辦教師，其工資一直缺乏制度化來源，稅費改革造成了新的資金缺口。由于現行政策規定，民辦教師轉公辦，必須是1983年以前參加工作的。而在此之后20年間參加工作的民辦教師，無論如何優秀都不能轉公辦，他們的工資只能在預算外籌措解決。由于安塞縣850名民辦教師中，有720人都是于近20年間才參加工作的，屬于民辦轉公辦的政策界限之外，所以，他們的工資還是只能由縣鄉負擔。費改稅后原由農民負擔的教育費附加取消，國務院又下達了教育“分級管理，以縣為主”的指示，民辦教師的工資要由縣級財政完全負擔，從而形成縣級財政的新缺口。

三是以農民負擔不減反增的怪現象揭露了以往搞浮夸追政績的惡果。農業方面的數據大都不是統計的而是調整出來的，例如延安全市只有400萬畝土地，而退耕還林按照各縣報送的數據要退出1000萬畝。這主要是因為多報土地可以少算產量從而降低計稅基數，少繳稅款，所以年年因交通、工業的農田占地，上報統計數據時大量未能未照實報減。同時，也有一些鄉鎮，鑒于國家對退耕還林給糧給錢，就有意調高本地耕地面積。總之，統計數據根據需要調整。這導致稅費改革政策帶給農民的好處全被腐敗風氣吃掉。農民負擔本應比原稅負下降20%，但是由于過去虛報土地面積、虛增產量，虛減納稅基數，現在要按照實際情況重新計稅，結果核算下來，農民的稅負不減反增。

4、村級社區的公共財政問題

（一）一般狀況和范例

本次調查涉及7鄉（鎮）12村。村一級的財政由村委會掌管。例如洛川縣來往村，村委會將150畝果園交26戶村民承包，年收入1萬元，干部工資3000元，招待費4000元，小學校1000元，其余為修路等費用。該村的財政收支可以反映一般狀況，即村委會的主要功能不是本村的公共服務，而是完成上級的行政任務，協調農業生產、為農業生產提供行政性服務。

另從甘泉縣城關鎮姚店村更可看出這一傾向。該村是全市和全省的典型模范村。該村距縣城2.5公里，是蔬菜產業村。由于地處主干道公路旁，前幾年又有石油勘探隊駐村，曾建設了道路兩旁的門面房租給村民經商。據該村提供的2000年下半年村委會財務收支清單顯示，在該村收入的155525.20元中，收回社員的菜地、荒山、果園承包費占53%，其余47%為非農收益。非農收益的主要項目為：外來戶地基費、油田占地租賃費、用水租賃費、縣牧草站土地承包費、鎮農經站分紅利息、預制廠承包費、房租費。可見，該村的非農收益是通過村委會實施對土地資本化的介入，從而參與收益分享而獲取的。這類收入已經脫離了農業，不再與農民有直接的關系。自然，其支出也與農民的需求沒有密切關系。該村支出175374.91元，其中，與農民需求關系較為密切的有：a 、獨生子女優待金和教師節慰問金，共1160元，占總支出的0.66%；b 、公共設備維修費17840元，占總支出的9.2%；c 、建蔬菜大棚的材料、人工、農膜，以及放水澆地的人工的付費共19484.77元，占總支出的11.1%；以上三大類的開支總共占總支出的20.96%.而用于行政開支包括招待費、出差費、報刊費、作橫幅標語等宣傳費、干部吃派飯費等等共39721元，占總支出的22.61%.其它大項開支有：a 、還資金局貸款和支付個人貸款利息57220元，b 、付土地局、土地所房地基管理費等11400元，c 、付元莊大會戰款12495元，d 、付給村民占地補償費9690元，這三大項總共占總支出的51.78%.從該村的財政支出表可以看出，村委會的主要功能既不是農業生產也不是公共服務，而是行政性的收益分配，它所代表的，主要不是村民的利益，而是將土地資本化的各類主體包括相對獨立的政府部門的利益。

（二）公地制度支撐下的村公共財政

本次調查中還發現了村財政的另類典型——安塞縣招安鎮閆莊村。該村地處山梁溝壑之間，自然條件差，地廣人稀。全村有11座山、17個臺、14個灣，總土地面積12.8平方公里，4個自然村，5個村民小組，134戶、583人。2000年底，全村人均純收入2800元，超出全縣平均水平%.該村的突出特點是建立了公地制度。1974年，村集體（即生產隊）開辟了1700畝林地，在80年代撤銷生產隊，搞分田到戶時，當時的隊干部眼見外村分林地后樹木被砍伐一空，下決心林地不予分配，從而保留了這塊“公地”。如今，集體的林地已經發展到4000余畝，使村集體的年收入穩定地達到2萬多元。1999年，該村還利用集體林場的溝底壩地建成了3個魚塘，并發展舍飼養羊和養雞。預計3年后村集體年收入可達10萬元以上。村集體經濟的各項收入分配均由村委會提出、村民小組討論通過。主要分配的項目有：本村小學民辦教師補助、校舍維修和辦公費、育林人工資、打壩整地封山綠化出工費、修路架電、安裝自來水和電話、本村困難戶補助、干部補助、衛生專干補助、為村公共事業出力的人員獎勵（教師、衛生專干、育林人、村干部）等等。據調查，該村分配狀況與其它村的最大不同，是全體干部的補貼和獎金總額每年不超過2200元，只占全年集體收入的不足10%……由于村委會有效地提供了村公共服務，改善了村公共設施條件，并且利用公共資源推廣新技術和開展扶貧幫困，實施政府退耕還林政策，成為村民利益和需求的代表，所以得到了村民的擁護。據村委會記錄本載，5個村干部經村民投票，滿意程度除一個為百分之六十幾外，其余均為百分之七十多到八十多。

（三）農村社區發展公共服務需要改變治理方式

閆莊村的經驗證明，農村社區的公共服務供給需要解決資源來源問題。即“有錢辦事”的問題。農村社區的治理方式，一是政府轉移支付、向小農社會提供足夠大的財政補貼，另一種就是讓農民組織起來自保自助，自我管理，實行社區自治。選擇那種方式治理農村，前提條件是資源從何而來。既然政府沒有可能做到對農村社區公共服務的足夠的轉移支付，那么，就只有走后一條路。為此，村莊“公地”顯然很有必要。公地資源成為村公共服務的供給來源，由村民選舉的村委會成了村公共服務集體消費的組織者和信息溝通渠道。這樣的村委會由于被公地制度賦予了公共經濟的組織功能，其功能結構發生了重要變化，主要功能從協調農業生產、為農業服務和上級政府服務的社區行政功能演變為社區公共服務。村委會的組織性質同時也發生了變化，從字面上的村民自治體實質上的基層政權組織演化為真正的社區自治組織。放手讓農村社區建設一個自我協調的自治機制，是將高度分散的小農戶凝聚成團粒結構的成本最低、效益最高的方式。

閆莊村的實踐還表明，村莊公地制度有進一步探索的必要。首先是公地的來源。1996年，中央政府明文規定，集體保留的機動地的總規模不得超過5%.閆莊村只所以能夠不斷擴大公地，是因為該村地處荒山僻野，可以發動村民繼續開荒。而姚店村地處城關，公地大量為工商業用地所占，而工商業占地的收益并不穩定，姚店村曾在幾年前，用土地資本化的收益分享為本村小學蓋新房，但現在已經無錢繼續投資公共事業。其次是公地的經營。

閆莊村的經營方式有兩類，一是由村委會出工資雇村民負責集體山林，二是與32戶村民合股、村民出地、村委會投資、分戶管理，建成100畝干果生產基地，收益后村委會與村民按6：4的比例分成。這兩種方式都保障了村委會的公共權益，即依村民需求提供公共服務的權益。姚店村則是將所有公地都統統化整為零交由村民承包，另在幾年前開發第三產業，村委會蓋門面房，租賃給村民作商店。對于這些公地的使用和收益，村委會缺乏管理監督，只能有錢收錢，無錢拉倒。第三是公地的收益分配。閆莊村村民監督來真格的，大家不同意的項目不能開支，村委會主任必須到村民小組一一做工作說明情況。村干部和村民小組會至少半個月一次。姚店村盡管財務開支的透明度很高，每月都在村頭黑板報上公布，但是大量與村民無關的開支仍然照支不誤。村民沒有多少興趣參與意見。由此可見，制度的效用來自農民的參與，而農民參與的積極性來自農民的利益，只要讓農民得到看得見的實實在在的收益，就能夠通過社區民主的方式鼓勵參與和分享，從而使制度建設成為保障農民收益的工具。

5、關于農村醫療衛生的狀況和建議

近年來，延安市的衛生工作按照“整頓村級、強化鄉級、提高縣級”的思路，狠抓了醫療機構、衛生監督體制、衛生事業單位三項改革，加強了衛生防疫工作，碘鹽配售制全面啟動，地方病防治取得明顯成效。例如甘泉縣，狠抓初級衛生保健工作，把重點放在改廁改水，合作醫療和農民健康教育三個環節上，使80%的群眾的飲用水得到了根本改善，通過普及衛生知識、提高農民自我保健意識、改變農民不良衛生習慣，收到了明顯的效果。

衛生行政部門由過去的計劃管理轉為宏觀調控，按照“保機構、保職能、放經營”的原則，對鄉鎮衛生院實行了保本增值承包。

（一）現存的主要問題

根據我們的考察和延安市衛生局今年對農村居民健康狀況及醫療服務的抽樣調查，延安地區的農村衛生健康方面存在著令人堪憂的三大問題。

第一，醫療服務需求大而利用差。今年以來，為掌握全市農村居民的健康狀況與醫療

服務狀況，延安市衛生局按照分層整群隨機抽樣為原則，根據經濟水平和自然地理位置選取志丹、寶塔、洛川三縣，每縣隨機抽取4個鄉，每鄉隨機抽取2個行政村（居委會），對于3縣12鄉24村（居委會）的4740名城鄉農村居民進行了調查。統計結果顯示，農村居民兩周內患病率21.44%，慢性病患病率13.75%，兩周就診率3.61%，年住院率3.40%，88%的人自費看病，40%的孕婦產前不檢查，57%的分娩者在家中接生。其中，與1993年的國家衛生服務總調查中的兩周內患病率和年住院率者這兩個可比指標相比，延安的兩周內患病率高出1.35個百分點，年住院率低1.5個百分點，可見延安的醫療服務需求高出全國水平而醫療服務的利用狀況低于全國水平。

第二，農村衛生體制及資源配置方式不合理，資源浪費嚴重。具體是：a 、鄉鎮衛生

院改革與發展舉步唯艱。管理體制和經營機制不活，多數經營效益低下，人員連基本工資都拿不齊。b 、鄉鎮衛生院和計生服務站重復建設，造成資源浪費。鄉鎮衛生院有專業技術人員卻沒有較好的設備和診療儀器，而鄉鎮計生站有先進的儀器，卻沒有專業技術人員。計生站還向著醫療領域延伸，與衛生院爭奪市場。c 、村衛生室處于癱瘓狀態，集體經濟已經名存實亡，合作醫療名不符實，鄉醫半醫半農，年齡知識老化，無力承擔農村社會衛生工作。d 、缺乏人才，后繼乏力。如甘泉縣幾年未分配一名大學本科畢業生，分配來的多是中專學生，而且往往還不能到崗到位。主要原因是基層衛生單位效益差，待遇跟不上，多年有聲望的和技術較強的衛生技術人員不安心工作，人才外流現象嚴重。

第三，農村的公共醫療事業正趨于瓦解。表現在：a 、本屬政府管轄范圍的預防保健，目前也進入了市場。如小兒麻痹預防疫苗，應該由國家支付疫苗的購買費和注射費，但是據我們調查，不少鄉鎮的村醫都幫助縣衛生院收取注射費和疫苗購買費。另外，流腦、甲肝、流感、狂犬病作為特殊的醫療服務，注射費用均未列入國家支付，甲肝的疫苗購買費也由個人支付。b 、未重視農民健康教育。基本上是以治為主而不是以防為主。由于對于健康保健知識的傳播不夠，使明顯對群眾有益的鹽加碘制度，只能依靠工作人員簽署目標責任書，以行政方式貫徹。c 、合作醫療解體。七十年代中期，合作醫療作為依附集體經濟的農村福利形式，在延安地區90%的村普遍建立起來，依靠村的集體經濟，發揮了重要的初級醫療保健作用。近年隨著村集體經濟的瓦解，合作醫療也瓦解了，盡管政府倡導恢復，但是未能解決資源來源問題，是政府要辦而不是農民要辦，所以各地的積極性都不高。據近年的調查，延安市村級合作醫療僅存7.8%.

第三，衛生投入不足，衛生事業總費用占市縣兩級國內生產總值的比重，分別為0.29%

和1%.農村合作力量發展緩慢，農民因病致貧、因病返貧的問題相當突出。農民看病難的問題十分突出，因病致貧的貧困人口增加，農村人口的健康水平下降。入戶調查證明了這一點。

延安出現的這種狀況其實與全國大同小異。而普遍存在的問題是制度性問題。據有關專家研究，關鍵的原因在于公共支持水平和有效性的下降。[5]盡管經濟和收入水平的增長了，但是，這并不必然帶來健康和生命指標的相應改善，因為，個人收入的上升不見得會投資給公共健康，如果公共支持即政府的努力和衛生資源的合理配置這個關鍵因素不能隨著收入和經濟水平的提高而加強，而是簡單地放給市場，那么，個人收入的上升則不可能抵償公共支持的下降。

由此，我們的問題轉化為，在市場體制下，采用何種政策和制度設計，才能有效地強化政府對于農村衛生的公共支持。

（二）關于在延安市試行農村醫療互助合作社的設想

根據我們以往對于農村醫療保障的研究，結合延安情況，我們提出一種農村醫療保障新模式，既在保障農民健康的總目標下，建立農民醫療互助合作社（簡稱農醫合）體系，與政府及企業長期合作，擔當農民的預防保健、門診和大病醫療，同時建立和試行為農民健康保障服務的社會化醫療管理體制。（見附件）

（三）關于能否在延安市試行農村醫療互助合作社的簡要論證

首先，這種模式構想具有理論上的經濟有效性。目前，全國無論城市農村，衛生事業都面臨著政府的公共支持水平和有效性下降的局面，農村尤甚。根據世界經驗，在健康和醫療服務上，挑戰資源的優化配置的主要問題，是能否將公共部門與私人部門兩方面的資源形成最有效的生產組合，而不是任何一方的單方投入和單方生產。投入能否互補，如何互補，是決定能否產生經濟有效的社會化協作的醫療保障模式的關鍵。如果投入是嚴格可替代的，就不存在協作的可能。孰優孰劣要由誰的生產率高、成本低來決定。我們設計的模式建構在政府部門和農醫合投入互補的規律之上。政府部門投入的是農村醫療保健政策、預防保健體系的設備、人員、資金，以及對于農醫合的人力資本——社區醫生的全部投資；農醫合投入的是用于門診購藥的資金和大病住院醫療的保險費，以及選擇和監督社區醫生及醫院體系、政府衛生服務管理體系的社會資本和文化資本。政府與農醫合各自投入的資本均屬于對方較為缺乏而自己較為富有的那一類，因此，雙方的投入可以起到互補作用，從而增加產出效率。

其次，延安具有實施這種模式的相對優越條件。這是因為，第一，延安近年來改革與發展的步伐大，戰略正確，以抓生態治理為龍頭，推進新型農業，農民收入增加明顯。同時，財政也穩步增收，這為實施新模式奠定了物質基礎。第二，延安各縣在發展非糧農業中，開發了農民自組織的潛力，已經有了一批農民自辦的類似銷售合作社的農民專業協會，這為實施新模式打下組織基礎。第三，延安市委市政府以及衛生局的領導人都具有強烈的改革意識和為矢志為農民服務的堅強決心。這是實施新模式的思想基礎。第四，延安已經出現了銳意改革的鄉鎮衛生院。如黃陵縣倉村鄉衛生院，實行了由鄉衛生院投資興辦的村級社區門診、將鄉衛生院的醫生一對一地配給到各村的社區門診，實行包村服務。內容包括預防保健、健康教育和醫療門診，除藥費外，不收任何費用。這種模式在社區醫生方面，已經與我們的理論構想相當類似，證明在延安市已經出現了改革現行體制的強烈需求和實際行動。這是實施新模式的制度改革的基礎。第五，由于延安迄今為止并未實施其它醫療體制改革模式，因此嘗試新模式不會受到其它模式的沖擊，從而可以減少制度試驗中的政治成本。第六，延安作為革命老區，理應得到來自中央政府和其他兄弟地區的理解和支持，延安嘗試這種新模式，阻力比其他地區相對會小一些。

第三，關于嘗試新模式的風險問題。鑒于目前農民在醫療保健可及性方面已經掉到了最低谷，所以，只要精心設計、精心實施，有較大的把握取得比現在好的成效，即收到付費少而保障多的好成效。

　參考文獻：

孫志明，西部開發與延安發展，陜西人民出版社，2001

熊景明等，錯位：農民需求與制度供給之間的矛盾——農民需求座談會紀要，開放時代，2002年，第2期

楊團，社區管理與社區建設研究——從社區公共服務的角度探討，2001年國家社科基金結題報告，2001年

楊團，醫療機構的分類制度研究，中國衛生資源，2001年第3卷第4期。

中國社科院農村發展研究所組織與制度研究是，大變革中的鄉土中國，社會科學文獻出版社，1999年

香港婦女勞工協會，走在合作社的空間，1999

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*本報告系中國社會科學院黨校第22期干部進修班延安考察團農村社會發展調查組的調研成果。調查組成員為：張聯瑜、劉紀新、李玫、汪學群、劉小芹、霍群英、吳興旺、熊秋紅、楊團。本報告執筆人：楊團。

[1]關于農合的各項定義參照了1995年關于合作社界定的聲明。

[2]根據延安市民政局的統計，全市還有24萬人口處于貧困狀態，占全市農村人口165萬人的14.5%.其中，根據家庭人均收入不足450-500元的最低生活標準計算，農村最低生活保障人口為5.5萬人，占全市農村人口165萬人的%.截至目前已經列入最低生活保障的為24951人，占應保人口的45.4%，按照每人元計算，需要支出350萬元。由于中央和省上并未安排農村低保專項資金，所以資金來源只能依靠市縣兩級。市縣兩級雖已經安排，市一級出資200萬元，縣區安排150萬元，但是按照目前的測算，還有一半人口（54.6%）的低保資金尚無著落。

[3]校長聘任制、教師聘任制、結構工資制、崗位目標責任制。

[4]2001年，延安市地方財政支出總額為20.9723億元，其中，基本建設與企業挖潛改造資金13913萬元，占總額的6.6%；支持農業生產支出和農業綜合開發支出6340萬元，占總額的3%，農林水利氣象、工交和流通部門的事業費分別是172

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8、7134和1736萬元，合起來占總額的12.43%，屬于社會事業方面的事業費支出，教育40360萬元、文體廣播10110萬元、衛生為11152萬元、科學666萬元，總共62288萬元，占財政支出總額的30%.而行政管理費42842萬元，占總額的20.4%.以上數據根據延安市社會經濟統計資料手冊，2001年，延安市統計局編。

[5]杜鷹，關于農村醫療衛生體制的幾點看法，中國衛生發展論壇-中國農村改革與發展研討會論文。2000年11月。