推動煙草內部市場監管工作水平調研報告
破解瓶頸問題 持續深入推進 鞏固兩項成果 實現兩個突破
近年來，**市煙草專賣局在國家局、**省局的正確領導和行業同仁的大力支持下，著力理順管理體制，優化資源配置，增強競爭實力，全面提升水平，整體工作取得了長足的進步，特別是在內部監管、市場監管兩項工作上取得了一些成績。但是發展無止境，國家局姜成康局長今年在**考察期間提出了“五個上新水平”的工作要求，為我們今后的工作指明了方向，與此同時，也把一個新的課題擺在了我們面前——如何在新形勢下鞏固好全市行業專賣管理和自律建設的成果，在卷煙市場監管和內部管理監督工作上實現新突破。
一、市場監管和內部監管工作中存在的問題
（一）監管之弦在一定程度上有所放松
內部監管方面的表現：全國內部專賣管理監督現場會結束后，內部監管有所放松已經成為不爭的事實。從思想認識層面上看，部分縣（區）局一把手對監管工作重視程度下降，分管副局長在監管工作上滋生應付思想，分管副經理對監管工作產生抵觸情緒，監管工作人員思想導向出現偏差，存在等、靠、要思想，工作中重形式、輕實效，重數量、輕質量。從日常工作來看，部分監管人員對目前卷煙經營總體情況、貨源投放管理辦法、卷煙零售戶分類標準等作為監管依據的經營管理規定不熟悉，缺少監管目標，工作盲目；調查核實工作流于形式，網上調查、詢問同級業務部門這類方式應用的多，電話調查、實地調查等方式應用的少；對工作中發現的一些異常情況，甚至是違規問題，等上級指示，等領導意見，不能積極主動地調查處理。從實際效果來看，全面執行國家局內部專賣管理監督工作規范，將卷煙銷售環節的監管職責交給縣級局以來，全市各縣（區）局自身沒有查處過一起違規問題，沒有向市局上報過一起已經查明的違規問題，與此同時，市局查明有關違規問題，以不同方式懲處違規經營責任人16人，說明縣級局對卷煙銷售環節的監管基本處于空轉狀態。
市場監管方面的表現：市場監管是專賣管理工作永恒的主題，但是在近幾年內部監管工作逐步推進的同時，市場監管出現了逐漸放松的苗頭。監管目標由大變小了，從關注凈化轄區卷煙市場，維護正常的卷煙市場經濟秩序，為行業卷煙經營保駕護航，向單純完成違法卷煙查扣任務轉變。監管力量由強變弱了，真正投入市場監管、打假、打網絡工作的人員數量越來越少，真正具備這方面工作能力的監管人員更是少之又少；具體表現之一就是從以前的縣級局副局長、稽查隊長、監管人員大家共同管市場，找案源，逐步變為過分依賴副局長、依賴舉報信息查大案，完任務。監管工作由實變虛了，監管人員走訪市場、搜集線索、查找案源、調查取證等實際工作，已經被定期向卷煙零售戶報到，填寫《服務冊》及各類表格代替，況且向卷煙零售戶定期報到也沒有完全做到。
（二）基礎工作不扎實的問題仍在一定范圍內存在
在內部監管方面，網上監管（預警處理）、卷煙配送監管、對特殊用煙和千條戶的監管、舉報投訴處理、備案資料管理、檢查、考核等都是基礎工作，依法依規、公平公正地開展監管工作，及時發現違規經營問題，查明情況并按規定處理或者上報是基本要求。但是在部分縣（區）局還是存在不按規定時間及時處理預警，不按規定要求啟動調查核實程序處理預警，不按規定時間、要求維護卷煙經營備案資料，弄虛作假不真實開展調查核實、檢查、考核等項工作之類問題。
在市場監管方面，許可證管理、票據管理、案件辦理、打網絡、日常市場檢查和市場凈化等是基礎性工作。在許可證管理上，個別存在審批程序執行不到位，審批把關不嚴格的問題，普遍存在把許可證管理當成一項階段性工作任務，按照市局安排定期發證，到期年檢，不進行日常管理的問題。在票據管理上，缺少行之有效的管理辦法和懲戒措施，日常申領、使用、回收管理不嚴，票據損毀、作廢比例偏高。案件辦理上，處理不及時且結案率偏低，定性正確但案由不準確，證據不充分且關聯性不強，主體程序合法但細節有疏漏，適用法律條款不具體，案卷存檔管理不符合國家局有關規定等問題在一定范圍內存在，在個別區縣局甚至存在可能導致司法介入的嚴重問題。打網絡工作上，對日常監管工作中發現的線索挖掘的不夠，對現有的案件經營的不夠，對案件之間的聯系分析的不夠，對涉案違法犯罪分子懲處力度不夠，外部聯合打假機制作用發揮的不夠，內部聯合打假機制沒有運行起來。日常市場檢查和市場凈化工作上，檢查工作缺少計劃性，工作內容不明確，檢查重點不突出，對重點卷煙零售戶的檢查頻次偏低，整體工作流于形式，效果不明顯，市場凈化率（含持證率）不能完全滿足當前卷煙經營形勢的要求。
（三）人員素質仍不能完全適應新形勢下的工作需要
近年來，**煙草專賣人員素質比過去有了較大提高，但是面對行業改革、發展的新形勢、新要求，特別是對照國家局 姜成康局長提出的“節奏要快、標準要高、工作要實、狀態要好”的工作要求，還有許多不完全適應的地方，在部分專賣人員身上表現為四種不適應，在部門人力資源配置上體現為一種不平衡。
工作態度上不適應。一些專賣人員思想消極，缺少進取精神，不愿干事創業，但求得過且過；在一些工作年限長、基礎好，并且做出了一定成績的專賣人員中，部分人產生了自滿情緒，惰性逐漸增強。
工作作風上不適應。集中表現為“五不”，一是不踏實，喜歡動嘴，不會動手，喜歡創新，不會堅持，喜歡圍著領導表現，不會為著工作著想；二是不務實，工作完成的質量不以實際效果為標準，反而以能否應付領導、應付上級為標準，只要做五分能應付，就絕不做十分。三是不認真，工作中大錯不犯，小錯不斷，不要精益求精，只要交差了事，粗枝大葉是正常，細致認真是例外。四是不負責，對單位不負責，承擔責任的工作能推則推，不能推則躲，躲不過就應付，應付出問題來還要文過飾非；對卷煙零售戶不負責，雖然門難進、臉難看、話難聽的情況少了，但還是沒有解決事難辦的問題。五是不團結，缺乏團隊意識，工作中各自為政多，團結協作少。
工作行為上不適應。對行政執法人員的行為要求本來就不同于一般工作人員，日常工作中站、坐、行走、個人形象、待人接物均有標準，執法工作中檢查、取證、詢問均有規范。但是部分煙草專賣行政執法人員的執法行為不完全符合行政處罰法、煙草專賣行政執法程序規定的要求，日常工作行為不完全符合市局專賣人員準軍事化管理條例的要求，特別是個別執法人員言語粗野、行為粗暴、形象出位，以及貪圖不法煙販小恩小惠等行為已經影響到了行業形象。
工作能力上不適應。主要表現在五個方面，一是基本工作技能，基本的語言表達、公文寫作、計算機及網絡應用技能需要進一步提高。二是專業工作技能，案件線索分析、調查取證、偵破、規范案件處理等方面整體水平不高的同時，更缺少專家。三是獨立完成工作的能力，應當獨立完成的工作往往由于工作技能不全面，需要多人協作完成，不僅影響工作進程，也給機構人員配置帶來不小的困難。四是溝通協調的能力，需要合力完成的工作經常由于溝通不及時或不善于溝通，配合不到位或不配合，最終影響到工作進度和質量。五是處置重大事件的能力，專賣工作遭遇突發、重大事件的幾率比一般工作大很多，但是專賣人員在這方面得到的知識卻很少，遇事很難正確處理。
高素質員工配置不平衡。高素質員工在業務部門配置較多，在專賣部門配置較少；在專賣部門內部，內部監管崗位配置較多，專賣管理崗位配置較少；專賣管理崗位上，機關內勤等崗位配置較多，一線市場監管崗位配置較少。近幾年，上述問題雖然在部分縣（區）局有了很大改觀，但全市總體情況沒有本質變化，不利于高素質員工發揮典型引路、言傳身教的作用，帶動專賣各項工作整體提升。
（四）經費投入仍不能完全滿足實際工作需要
**市局新一屆黨組成立以來，對專賣工作非常支持，在今年“增收、節支、提效”的背景下，仍然對專賣部門車輛、電腦等硬件進行了更新，但是在經費投入、使用上仍然存在一些問題。一是總量仍顯不足，有限的燃油、通信、食宿費用制約了市場監管員加大監管范圍、頻次和力度，限制了監管方式、方法。二是打假經費使用不合理，個別縣（區）局將不屬于打假經費使用范圍的費用列入打假經費報銷。三是對打網絡工作的專項資金投入不夠，現行文件對于打網絡工作的獎勵標準與打網絡工作的實際資金需要有一定差距，不足以支撐縣級局開展、尤其是獨立開展打網絡工作。
（五）市縣兩級局工作銜接仍不夠順暢
日常工作銜接不暢。一方面表現在市局要求縣級局上報的隊伍建設、案件辦理、違法卷煙庫存管理等方面的定期報表報送不及時、不準確；下發給縣級局專賣股的通知、工作要求等縣級局分管領導見不到，使得縣級局領導不能督促工作進度、質量；下發給縣級局分管領導的通知、工作要求等，專賣股具體工作人員不清楚、不理解，需要反復向市局詢問，這些情況一定程度影響了市局的正常工作。另一方面表現在市局對于同類報表、數據多口重復索要，能依靠網絡傳遞電子文件解決的問題，必須要求上報紙質文件，這些情況給縣級局帶來了不必要的資源浪費，降低了工作效率。
專項工作銜接不暢。主要表現在兩方面，一是縣級局對市局針對階段性工作重點安排的專項工作不深入研究，不結合實際，照搬照抄方案，不能解決實際問題，有效推動工作。二是市局對縣級局專項工作開展情況指導少、檢查少、考核少，既不利于縣級局理解、掌握工作的具體要求，更難以控制工作質量，保證工作效果。
二、原因分析
總的來看，上述五方面問題既是市場監管和內部監管工作整體水平不高的具體表現，本身也是導致市場監管和內部監管工作整體水平不高的重要原因，而且五方面問題之間也是相互牽扯，互為因果，這些原因有市局層面的，也有縣級局層面的，有主觀原因，更有其客觀背景，需要統籌考慮，逐步解決。除此之外，對其背后的關鍵制約因素分析、歸納兩點：
（一）對于內部監管工作
歸結為一句話，還是不愿、不敢、不會監管的問題。具體來說，部分干部職工從一開始就不相信內部監管作為行業自我調節機制能夠長期發揮其應有的作用，同時不愿意為工作得罪人等思想是放松內部監管之弦的根源。
在以流程化、痕跡化的工作模式固化并規范監管工作的同時，由于流程要求本身存在部分不合理性，信息系統、紙質資料多角度的痕跡要求本身存在重復，產生冗余，加上縣級局監管人員對流程管理工作方式的不學習、不適應，是造成監管人員疲于應付，監管工作不見實效的重要原因。
（二）對于市場監管工作
近幾年，在全國行業“兩煙”生產經營秩序根本扭轉，全省行業市場基礎、工作基礎逐步夯實的大背景下，市級公司作為經營主體的經營壓力變小，縣級公司取消法人資格改為營銷部后就更沒有什么經營壓力（今年這種情況有所改變）。換句俗話煙好賣了，錢好掙了，這是放松市場監管之弦的根源。
專賣部門對卷煙市場缺乏系統研究，對違法卷煙影響轄區市場的廣度、深度缺少客觀數據積累，結合自身的卷煙銷售情況，主觀地、籠統的判斷違法卷煙對轄區市場的沖擊不大，對市場環境的判斷過于樂觀是造成放松市場監管之弦的重要原因。
縣級局扎實開展市場監管工作，加大打假，特別是打網絡工作力度，產生的實際費用遠大于按照現行打假經費管理辦法、罰沒任務考核辦法撥付的費用，同時扎實開展監管工作，多辦案、多拘人就可能多一些風險，這筆賬算不過來是放松市場監管之弦的現實原因。
三、關于兩個鞏固、兩個突破的工作建議
實際上，解決五個問題，鞏固兩項成果，持續改進突破是一項長期的、系統性的工作，不可能一蹴而就，也不是一個部門能夠一力承擔的，需要市縣局協調一致，多部門齊抓共管，各層次形成合力，并且長期堅持下去。這里僅就市局專賣部門在兩個鞏固、兩個突破工作中應當做的一些工作提四點建議。
（一）進一步弘揚求真務實的工作作風
求真務實是一種工作作風，在具體工作中一定會有具體的表現，弘揚這一作風不能僅僅停留在口號上，而是要體現在工作中。
要轉變工作思路。市局專賣部門要率先將思路從唯書、唯上，轉向唯實，而將思想物化到工作中要做到四個一定：對上級局安排的工作，一定要注意與自身實際相結合，找到能夠扎實開展工作的最佳方法；安排縣級局工作前，一定要進行調查研究，保證工作目標、方法、要求是合理、可行的；對縣級局匯報的工作情況，一定要進行查證核實，確保掌握實情；對不符合實際的工作安排、部署，一定要及時調整，降低具體工作失誤對整體工作的影響。
要調整工作方法。引入pdca過程控制的方法，增強工作的計劃性，減少工作的隨意性；提高工作的連貫性，增強工作的可控性，最終提高工作效率，保證工作質量。無論是科室內部的日常工作，還是安排全市各縣（區）局完成的專項工作都要通過制定工作計劃（不一定是復雜的、成文的），明確工作質量控制節點；通過對控制節點工作進度跟蹤，狠抓執行力的提高；通過對控制節點工作質量檢查，及時發現工作中存在的問題；通過問題的整改，促進整體工作改進。
要加強溝通協調。市局專賣部門可以通過方法創新，創造市局與縣級局、縣級局與縣級局之間信息溝通的機會，提高工作協調的質量。方法之一是在全市范圍建立專賣動態定期通報制度，由市局專賣部門匯編各縣（區）局近期專賣工作動態；方法之二是根據具體工作需要，召開專項工作協調會，通過會議掌握縣級局工作開展過程中的實際情況，研究解決影響工作進展的各種問題；方法之三是充分利用專賣管理信息系統這一網絡平臺，及時發布重要工作的安排、部署和關鍵問題的解決方案，增強信息傳遞的時效性；方法之四是建立**煙草專賣工作qq群，通過市局及時指導，縣級局之間相互幫助，及時解決日常工作中一些繁瑣的小問題，及時發現具有普遍性的問題。
（二）進一步加強專賣隊伍的教育培訓
拓寬教育培訓的范圍。一方面要拓寬培訓對象的范圍，局部培訓與全員培訓相結合，保證專賣隊伍全體人員均有參加教育培訓的機會。另一方面要拓展培訓內容，從單一的業務技能培訓，延伸到理想信念、思想道德、工作作風、行為舉止、企業文化、團隊精神等全方位教育。
突出教育培訓的重點。要增強培訓工作的針對性和實用性，以此為標準突出培訓重點。在各種培訓內容當中，專賣業務技能仍然是培訓的重點；業務技能培訓又要以實戰操作培訓為主，以理論培訓為輔。
創新教育培訓的方式。不僅有傳統的老師講、學員聽式的點對面培訓，還要有各單位專賣人員互學、互助、互比等點面結合的培訓方式；不僅要搞集中培訓，還要充分利用視頻會議設備搞遠程分散教育；通過創新培訓方式，提高參訓人員學習興趣，提高培訓工作效率。
加強培訓工作的管理。參加省局培訓，市局在事前要進行動員，要提出具體的培訓要求，事中要加強管理，保證培訓紀律，事后要檢驗培訓質量。由市局組織的培訓，要堅持凡訓必考，凡考必嚴，保證每次培訓的效果。要把培訓考試結果與專賣人員管理相結合，與獎懲相結合。
（三）進一步加強日常工作的指導監督
對縣級局專賣工作進行指導監督是市局專賣部門的固有職責，過去也一直在做這項工作，但仍然需要在自身吃透、拿準工作要求、工作標準的基礎上，進一步提高指導監督工作的針對性，時效性，不斷創新方法，逐步提高質量。
對內部專賣管理監督工作的指導。要發揮《內管通報》對內管總體工作的導向性作用，利用通報向全市各縣（區）局及時傳達近期的工作重點、工作要求，透過通報使大家隨時了解工作中存在的不足，比較出本單位這項工作在全市所處的位置；要堅持內部專賣管理監督專題會議制度，根據發現的卷煙經營和監管工作本身的問題，隨時召開專題會議，研究確定對一些具體的卷煙經營問題的監管手段，找到制約監管工作順利開展的解決辦法；要進一步做實內部專賣管理監督季度檢查工作，堅持每季度深入各縣（區）局實地檢查，除了掌握內部專賣管理監督工作總體情況和近期重點工作的落實情況以外，還要將工作重點放在幫助縣級局解決日常工作中遇到的一些實際困難，給出明確的指導意見。
對專賣管理工作的指導。首先要重新梳理行政許可、行政執法、涉案物品管理、票據管理、案件卷宗管理等方面的有關規范性文件。其次要對規范性文件進行完整性、適用性評估，通過剔除應當廢止的文件，整合相關聯的文件，結合實際補充、細化新的管理規定，明確縣級局開展上述工作應當執行的標準，保證工作標準的合法性、合理性、充分性、必要性、具體性和適用性。第三要建立定期檢查工作制度，可以考慮每季度開展一次專賣管理工作綜合檢查，全面清查涉案物品、票據，評查行政許可和行政處罰卷宗，現場指導如何改進上述工作，推動既定工作標準逐步落實。
確定專項工作聯系點單位并加強指導。考慮針對市場監管、打網絡、涉案物品管理、行政許可管理、案件辦理等項工作確定部分縣級局為工作聯系點，發揮以點帶面、典型引路的作用。市局專賣部門加強對聯系點單位的專項工作指導，與聯系點單位一起挖掘制約工作水平提升的深層次原因，研究解決問題的具體辦法，找到能夠促進全市各縣（區）局上述工作整體提升的行之有效的途徑。
進一步完善執法監督機制。現有的執法監督機制由行政執法責任制、錯案追究等一些制度構成，由紀檢監察、審計、法規、專賣等部門具體落實，實際操作中往往表現為階段性監督。在此基礎上進一步完善的主要方法有二。一是切實履行內部專賣管理監督部門的執法監督職責，發揮其應有的日常監督作用。內部專賣管理監督部門可以充分利用季度檢查卷煙經營工作的同時，開展執法監督檢查，根據發現的問題提出執法監督整改建議，通過加大日常執法監督頻次，及時發現和解決不符合依法行政、文明執法要求的一些問題。二是拓寬執法監督渠道，引入外部監督機制，可以由市局專賣部門定期開展面向卷煙零售戶的行政執法滿意度調查，將滿意度調查結果與考核獎懲掛鉤。
（四）進一步規范打假經費的使用管理
一方面，市局專賣部門要主動承擔縣級局打假經費的使用管理職責，加強對經費使用真實性、合理性的監督檢查，存在的問題應當及時向市局財務部門反饋，保證有限的經費高效率地應用于卷煙打假工作。
另一方面，要建立打假經費動態管理的機制，這個機制應當包含兩個層面。一是確定打假經費與打假工作成果的合理掛鉤比例，使經費根據打假成果動態調整。二是打假經費管理辦法本身要根據卷煙市場環境和卷煙打假工作的要求動態調整，使經費使用管理能夠跟上實際工作需要。
