司法改革的二元進(jìn)程 —外部機(jī)制與內(nèi)部機(jī)制的雙重變革 xx大將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”寫入憲法后，圍繞“依法治國(guó)”對(duì)我國(guó)目前的司法現(xiàn)狀進(jìn)行深入的改革，已成為人們的共識(shí)。假如我們不僅僅是在口號(hào)意義上使用這個(gè)詞組，那么一些重大的更為具體的問(wèn)題就應(yīng)得到更為認(rèn)真的重視和研究。所謂依法，究竟依怎樣的“法”，這就存在著對(duì)法的理解問(wèn)題；其次，使用怎樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)“治”的過(guò)程，也是一個(gè)亟待討論的課題。

前者可以說(shuō)是古往今來(lái)法學(xué)理論的核心問(wèn)題，名家論說(shuō)，卷帙浩繁，這里不再涉及。后者也是一個(gè)相當(dāng)廣泛的問(wèn)題，既包括司法體系自身的改革，也觸及社會(huì)生活的方方面面，引起國(guó)家權(quán)力利益分配與重組。

一、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立——權(quán)利均衡與制約的外部機(jī)制 依照憲法，我國(guó)的國(guó)家體制是全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”體制。即全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院由它產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對(duì)它負(fù)責(zé)。從憲法的規(guī)定上最高人民法院應(yīng)直接由全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)法院由各級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)根據(jù)《人民法院組織法》上、下級(jí)法院之向是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

因此，從理論上的制度規(guī)定看，能夠?qū)Ψㄔ汗ぷ鳟a(chǎn)生影響力的機(jī)關(guān)應(yīng)是兩個(gè)，即人大和上級(jí)法院。然而，從實(shí)際上運(yùn)行看似乎并非如此的簡(jiǎn)單。 首先，是各級(jí)政府的影響力。

憲法規(guī)定的人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”制度，規(guī)定了政府與法院、檢察院的平行地位。但實(shí)踐中，政府干涉司法工作的事情，似乎已不是屢見(jiàn)不鮮能形容的，可以說(shuō)不受政府制約的獨(dú)立的法院在中國(guó)還不存在。問(wèn)題何在，經(jīng)費(fèi)、財(cái)力受人操秉，不得不然。

目前法院的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，包括人員的工資，均由各級(jí)地方政府撥出，僅此一項(xiàng)就可以讓法院的獨(dú)立性大打折扣，從各級(jí)法院院長(zhǎng)的行政級(jí)別比同級(jí)政府首長(zhǎng)低半級(jí)，也可以明顯感受到（關(guān)于法官套用行政級(jí)別這也是有很大問(wèn)題的，將在下文詳述）。其次是各級(jí)黨委的影響力。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和全國(guó)各族人民進(jìn)行社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)，這是由黨的性質(zhì)、目的和宗旨決定的。

法院作為國(guó)家的機(jī)關(guān)之一，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定的，依法治國(guó)也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。黨的xx大報(bào)告就明確指出“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行”。各級(jí)黨委的政法委是黨對(duì)法院直接領(lǐng)導(dǎo)部門。

各級(jí)黨委如能正確、切實(shí)地貫徹黨中央xx大的宗旨與精神，那么依法治國(guó)的戰(zhàn)略可以很好地實(shí)現(xiàn)，法治的工作也能順利地開(kāi)展，也為法院工作向著正確地方向發(fā)展提供了政治思想和組織上的保障。但如果黨委或政法委未能有效貫徹黨中央的政策，法院正常地工作受到非正常妨礙地，司法公正地干預(yù)司法機(jī)關(guān)將如何應(yīng)付。從目前的體制看，只能有賴于上級(jí)黨委或黨中央的監(jiān)督與糾正。

再次，各級(jí)人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的影響力。法院由人大產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對(duì)它負(fù)責(zé)。人大對(duì)法院工作的監(jiān)督與指導(dǎo)，本是應(yīng)然之意，無(wú)可厚非。

加強(qiáng)對(duì)司法的～監(jiān)督當(dāng)然能在一定程度上規(guī)范法院司法工作，提高司法機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量。但另一方面，由非法律專業(yè)人員的人大代表在缺乏嚴(yán)格的司法程序制約的條件下對(duì)具體案件進(jìn)行干預(yù)和審批，也會(huì)造成一些嚴(yán)重的負(fù)面效果，影響司法公正的實(shí)現(xiàn)，也為地方勢(shì)力干預(yù)司法活動(dòng)提供了新的途徑。 可以看出，司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，仍處在相當(dāng)邊緣化的地位。

（《法治之路上的四個(gè)“攔路虎”》賀衛(wèi)方，法制日?qǐng)?bào)XX年12月26日）在我們的權(quán)力格局中，法院以及檢察院至今仍在夾縫中求生存，司法機(jī)關(guān)在俗稱“人財(cái)物”等重要的生存環(huán)節(jié)上依賴于同級(jí)黨政權(quán)力，某些地方人大可以無(wú)視立法與司法的界限，進(jìn)行所謂的“個(gè)案監(jiān)督”。只有改變這種現(xiàn)狀，才能從根本上實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到法院的獨(dú)立存在本身就是對(duì)政府的制約，它將民眾對(duì)政會(huì)的不滿列入法律規(guī)范中加以解決，并通過(guò)司法活動(dòng)重示了社會(huì)秩序與正義的準(zhǔn)則。

法院通過(guò)獨(dú)立而公正解決各種糾紛而使得社會(huì)中的冤情和抑郁得以釋放，從而為社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)提供了可靠的保證，在法庭上，獲得正義的人們不會(huì)上梁山，甚至可以說(shuō)，司法獨(dú)立是政府以及政府官員威望得到提高和維持的重要保障。想想面對(duì)十六年牢獄之苦的～，死于非命的～，假如有特別檢察官和獨(dú)立的司法體系，當(dāng)陳王之類剛剛開(kāi)始～行為，便毫不遲疑地立案調(diào)查，就不會(huì)有日后的警鐘長(zhǎng)鳴。 實(shí)行司法改革就要改變司法機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中邊緣化的地位，要使司法機(jī)關(guān)居于社會(huì)關(guān)系調(diào)整過(guò)程中的核心地位。

首先要實(shí)現(xiàn)法院在“人財(cái)物”上的獨(dú)立地位。財(cái)權(quán)和人事權(quán)力的地方化是導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)依附于地方黨政機(jī)構(gòu)導(dǎo)致司法和地方化的兩個(gè)重要根源。所謂司法機(jī)構(gòu)地方法，是指設(shè)在地方的國(guó)家司法機(jī)關(guān)。

在行政國(guó)家司法權(quán)力的過(guò)程 ，受到地方黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響，干部乃至控制，不能獨(dú)立行使其權(quán)力，以致司法公正難以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家的法制統(tǒng)一不能得到保證。（誰(shuí)的法院？誰(shuí)的司法權(quán)？21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道XX.3.11）各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)地方政府財(cái)政撥付及法院通過(guò)收取訴訟費(fèi)用構(gòu)成目前法院經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。（雖然目前法院系統(tǒng)實(shí)行收支兩條線，訴訟費(fèi)與法院經(jīng)費(fèi)脫鉤，但從實(shí)際的運(yùn)行看，各級(jí)法院收取的訴訟費(fèi)用很大一部分的，仍返還給法院用作經(jīng)費(fèi)，訴訟費(fèi)用收取的多少仍在很大程度上決定了法院經(jīng)費(fèi)的多少）。

從全國(guó)來(lái)看，法院系統(tǒng)機(jī)構(gòu)和人員還較為龐大，完全由中央財(cái)政支出會(huì)給中央造成很大的財(cái)政壓力。在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。就需一方面法院系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，而減少支出。

最高院在去年就改革了機(jī)構(gòu)準(zhǔn) ，減少的人員（見(jiàn)肖揚(yáng)XX年報(bào)告）；另一方面仍需以地方財(cái)政為主，以解決法院經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。但應(yīng)改目前的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支方式。第一，采取實(shí)支實(shí)報(bào)方式。

凡屬法院日常行政費(fèi)用應(yīng)全額撥付，保證法院從事司法工作的需要。第二，改變法院特別是基層法院向同級(jí)政府部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的狀況，法院經(jīng)費(fèi)由其上一級(jí)政府部門申請(qǐng)，由上一級(jí)政府部門撥付，減少法院對(duì)同級(jí)政府的依賴性，避免不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞而

造成法院經(jīng)費(fèi)的多寡。當(dāng)然從較大的地區(qū)來(lái)說(shuō)，如東部地區(qū)與中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較好的大中城市與經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后的中小城鎮(zhèn)之間，由于發(fā)展水平，物價(jià)指數(shù)的不同，法院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)有所區(qū)別。但應(yīng)保持一地市級(jí)之內(nèi)各區(qū)縣法院的經(jīng)費(fèi)大體一致。

法院的訴訟收費(fèi)也應(yīng)如數(shù)上繳，作為法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一發(fā)放，真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線。第三，法院工作員特別是法官的工資，應(yīng)實(shí)行較為固定的年薪制?？紤]到目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，國(guó)家整體的工資水平上漲變動(dòng)情況較大，采取二至三年為一個(gè)周期定期調(diào)整，同時(shí)為推動(dòng)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的需要，體現(xiàn)法官的精英化，促進(jìn)社會(huì)優(yōu)秀人員向司法部門的流動(dòng)，因此年薪應(yīng)保持一個(gè)較高的水平。

在“人”的方面，我國(guó)現(xiàn)行憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，地方各級(jí)法院院長(zhǎng)由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副院長(zhǎng)、審判員則由同級(jí)人大常委會(huì)任免。根據(jù)完善干部的原則，地方各級(jí)黨委和政府，實(shí)際上擁有地方法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和罷免建議權(quán)。這就使得法院人事權(quán)依賴于地方，從而為地方政府干部仍至主導(dǎo)司法工作提供了條件。

導(dǎo)致了司法權(quán)地方化的另一個(gè)根源。改革人事制度，要將人事權(quán)從地方脫離出來(lái)，實(shí)行垂直管理。我國(guó)為實(shí)現(xiàn)國(guó)防、關(guān)稅、金融、郵政及通訊的統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家的根本利益對(duì)軍隊(duì)、海關(guān)、銀行、郵政及通訊部門早已實(shí)行中央重點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)或直接管理。

近年來(lái)也先后對(duì)工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)管等部門實(shí)行省級(jí)直接管理。 我們認(rèn)為司法機(jī)關(guān)對(duì)于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，保護(hù)人民自由和權(quán)利，保證國(guó)家長(zhǎng)治久安的特殊重要性決定了，它像上述機(jī)關(guān)和部門那么實(shí)行中央直接管理是十分必要的。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到司法改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立和公正的司法，這種獨(dú)立不僅是司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政、立法機(jī)關(guān)，各司法機(jī)關(guān)之間也是獨(dú)立的，所以我們主張人事權(quán)實(shí)行垂直管理，絕不是主張法院系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)取代目前事實(shí)上存在的地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)法院的水平領(lǐng)導(dǎo)。

上下級(jí)法院之間應(yīng)當(dāng)是審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，而絕非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，垂直管理和垂直領(lǐng)導(dǎo)存在本質(zhì)的區(qū)別。在法院院長(zhǎng)和法官的選任上，地方各級(jí)法院的院長(zhǎng)和其他法官實(shí)行任免權(quán)“上提一級(jí)”的制度由上級(jí)地方人民代表大會(huì)及常委會(huì)選舉和任命。同時(shí)建立一套科學(xué)和完善的法官選拔和考核制度，以考試和考核的結(jié)果作為上級(jí)人大及常委會(huì)任免的主要依據(jù)。

在嚴(yán)格法院官任職資格的基礎(chǔ)上，以法律的形式明確實(shí)行法官任職終身制，不得隨意撤換和調(diào)動(dòng)法官，使其能夠在司法活動(dòng)中抵制外來(lái)干擾，保持獨(dú)立和公正。 在美國(guó)一八0三年馬伯里訴麥迪遜案確立了美國(guó)最高法院制約行政和立法機(jī)構(gòu)最有效的撒手锏是所謂的司法審查（judicial review），即法院有權(quán)制定立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律，行政部門采取的行動(dòng)，各級(jí)政府的法律和實(shí)踐是否與美國(guó)聯(lián)邦憲法的條文和精神相一致，并有權(quán)判定與憲法相沖突的政府法律和行為違憲無(wú)效。西方發(fā)達(dá)國(guó)家也大多設(shè)立了憲法法院或憲法法庭行使違憲審查職權(quán)，這對(duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)起到了很好地監(jiān)督制度作用。

在我國(guó)法院仍無(wú)法違憲審查權(quán)，即使對(duì)行政法規(guī)，行政規(guī)章與部門規(guī)章的違法性也無(wú)審查權(quán)，只能審查具體行政行為的違法性。逐步建立起對(duì)抽象行政法規(guī)的違法性審查乃至對(duì)立法、行政機(jī)關(guān)行為的違憲審查是提升司法機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力法構(gòu)中的地位，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)上的一個(gè)重要途徑。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)是體制是全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”但應(yīng)明確作為人民行使權(quán)力的人民代表大會(huì)的權(quán)力也不是無(wú)限絕對(duì)的，“權(quán)力導(dǎo)致～，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)～”。

（ ）權(quán)力的產(chǎn)生必須受到制約，否則就會(huì)受到濫用，滋生～， 黨的各級(jí)黨委對(duì)司法機(jī)關(guān)也產(chǎn)生了重要的影響力。我國(guó)各級(jí)地方黨委都設(shè)有政法委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)檢公檢法司法部門上的政法工作。而同一級(jí)法院的院長(zhǎng)往往只是政法委的普通成員。

本地區(qū)如出現(xiàn)重大案件或涉及社會(huì)穩(wěn)定的案件，則由政法委牽頭，協(xié)調(diào)辦案。司法機(jī)關(guān)必須貫徹黨委或政法委的決議。這就使一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人有機(jī)會(huì)以加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)為名，以各種手段和方式干預(yù)司法機(jī)關(guān)的工作。

甚至在國(guó)家的法律和中央的政令與地方利益發(fā)生沖突時(shí)，也往往以服從黨的領(lǐng)導(dǎo)為名，迫使法院在審理具體案件時(shí)，偏袒和維護(hù)地方利益。我們認(rèn)為，要使司法獨(dú)立，必須理順黨與法院特別是地方黨委與地方法院之間的關(guān)系。地方設(shè)立政法委，法院要?dú)w它管，這個(gè)思路本身就不對(duì)。

我國(guó)憲法明確規(guī)定黨在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治，思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。（《法理學(xué)》沈崇靈主編，北京大學(xué)出版社p273）。黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家事務(wù)，經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，使它的政策通過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志，成為法律。

司法機(jī)關(guān)則忠實(shí)、公正地執(zhí)行黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的法律。如果一個(gè)法官能忠實(shí)公正地執(zhí)行法律，就是最好地尊重和服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行法律的過(guò)程也就是落實(shí)黨的路線、方針、政策的過(guò)程。因此黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要求司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持司法機(jī)關(guān)工作人員秉公執(zhí)法，保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立，公正地行使職權(quán)，克服司法～，而不應(yīng)當(dāng)是具體干預(yù)案件的審理工作。同時(shí)，保持司法獨(dú)立，保證法律實(shí)行的一致性、統(tǒng)一性，也有利于黨的路線、方針、政策能夠有效地貫徹和執(zhí)行，有利于對(duì)廣大黨員進(jìn)行法律監(jiān)督，防止黨內(nèi)～的滋生和蔓延。從近年來(lái)來(lái)發(fā)生的反腐大案可以看出，這些黨內(nèi)～人員所犯錯(cuò)誤也不僅僅是黨內(nèi)違紀(jì)行為，而是嚴(yán)重地違法行為，保持司法獨(dú)立，保證獨(dú)立的檢察官制度和法官制度，不僅有利于～行為的即時(shí)發(fā)現(xiàn)，也起到防微杜漸的作用。

如前所述實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)和垂直管理是保持機(jī)關(guān)獨(dú)立性的有效方式，調(diào)整黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，在法院內(nèi)部不再設(shè)立黨組，改設(shè)黨委，下級(jí)法院的黨委受上級(jí)法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)，最高人民法院黨委受中央政法的領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)黨委和政法委不再干預(yù)司法工作。中央政法委的職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各國(guó)家機(jī)關(guān)和全國(guó)人民落實(shí)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的任務(wù)，保證司法獨(dú)立行使職權(quán)，克服司法～。

二、法官地位的優(yōu)越——管理與職能司法化的內(nèi)部機(jī)制 如果說(shuō)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立是外部機(jī)制的改革，那么司法

機(jī)關(guān)本身的改革則是內(nèi)部機(jī)制的整合。司法機(jī)關(guān)的司法 不能得到合理運(yùn)用和有效監(jiān)督，那么司法公正就不能實(shí)現(xiàn)。而司法的～則比一切其它～更為可怕，因?yàn)樗蔷S護(hù)社會(huì)公正的最后一道屏障。

在司法機(jī)構(gòu)中法官應(yīng)當(dāng)處于獨(dú)立和核心地位。但目前司法行政化的現(xiàn)狀卻恰恰抹殺了這種獨(dú)立性與核心地位。 觀察我們法院的內(nèi)部管理，首先表現(xiàn)出的就是法官之間的等級(jí)制度，當(dāng)然無(wú)論是在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家，還是在日本、臺(tái)灣地區(qū)，法官仍有級(jí)別之分。

我國(guó)也實(shí)行了法官等級(jí)制，從首席大法官、大法官至最基層的法官共分十二個(gè)等級(jí)。但這種級(jí)別的劃分不論從外部的一般民眾到法院系統(tǒng)內(nèi)部法官自己來(lái)講都未得到認(rèn)同，它既不反映法官的政治地位，也不與法官的待遇掛鉤。相反行政體系內(nèi)部所使用的等級(jí)模式卻被法官系統(tǒng)完全植入，決定著一名法官地位高下與待遇優(yōu)劣。

例如省高級(jí)法院的院長(zhǎng)屬副省級(jí)官員，副院長(zhǎng)有廳局級(jí)和副廳局級(jí)的不同定級(jí)。各庭庭長(zhǎng)屬處級(jí)、副庭長(zhǎng)副處級(jí)。在法官之間建立等級(jí)制度便利了對(duì)于法院流動(dòng)的控制和管理，然而這種控制和管理卻完全是行政化的，這與法官流動(dòng)的濃重的個(gè)人化色彩是相違背的。

作為與行政機(jī)關(guān)管理模式完全不同的法官管理方式，每個(gè)法官都是獨(dú)立的，不受任何人的領(lǐng)導(dǎo)，只是對(duì)自己對(duì)于法律條文的意義和準(zhǔn)則的理解負(fù)責(zé)。法官之間不存在上下級(jí)的分別，院長(zhǎng)也好，庭長(zhǎng)也好，他們只行使一種純粹司法性的職能，他們是所謂“平等無(wú)產(chǎn)者是中的平等的一員”。法官之間的平等，不僅表現(xiàn)在對(duì)同一法院的內(nèi)部，不同級(jí)別法院的法官之間也是平等的。

雖然由于審級(jí)的原因，上級(jí)法院的法官可以改變下級(jí)法院的判決，但這只能理解為分工上的一種差異，并不意識(shí)著審理上訴的法官地位高于一審法院的法官。導(dǎo)致司法行政化的原因。一方面是外部制度和社會(huì)性因素，像上文所述黨級(jí)機(jī)關(guān)的干涉和不合理的權(quán)力分配，更重要的從內(nèi)部來(lái)說(shuō)在于法院的行政管理制度和審判制度在職能上的混淆。

法院作為司法機(jī)關(guān)，行使審判職能是其應(yīng)然之意，作為一種組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行行政管理是必要的。法院都是由人組成，有財(cái)政核算和支出，還必然有其他辦公室的工作，因此總是會(huì)有法院內(nèi)部的行政管理事務(wù)。如美國(guó)聯(lián)邦首席大法官，除了要負(fù)責(zé)最高法院案件的上訴狀清單，主持最高法院的會(huì)議、討論案件，把握時(shí)間，以及當(dāng)其屬于多數(shù)意見(jiàn)派之際，有權(quán)分配法院意見(jiàn)的撰寫這類與司法有關(guān)但顯然具有行政性的事務(wù)之外，他還要負(fù)責(zé)最高法院其它行政管理。

但目前我國(guó)法院行政管理制度對(duì)審判制度的侵入、侵蝕卻造成了審判制度的變形。長(zhǎng)期以來(lái)，在法院內(nèi)部沒(méi)有行政職務(wù)的法官都習(xí)慣于認(rèn)為自己是在法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，在一些比較重要的問(wèn)題上，無(wú)論是審判或非審判的事務(wù)，都習(xí)慣性地要向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)，因此即使是獨(dú)任審判并無(wú)疑難或合議庭意見(jiàn)一致從作出初步判斷的案件，都會(huì)逐級(jí)上報(bào)庭長(zhǎng)、分管副院長(zhǎng)。審批有疑難或爭(zhēng)議經(jīng)業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)、主管副院長(zhǎng)的干預(yù)后仍沒(méi)有解決的案件，最后上報(bào)院長(zhǎng)，進(jìn)入審判委員會(huì)討論，甚至院長(zhǎng)可以直接依據(jù)有關(guān)法律或在某些情況下依據(jù)具體行政管理的職權(quán)直接干預(yù)案件審理。

可見(jiàn)，樹立法官在司法機(jī)關(guān)中的獨(dú)立地位，排斥行政管理對(duì)其過(guò)分的干預(yù)，確立起法官的權(quán)威地位是司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革的中心。將司法審判制度作為法院工作的中心，使法官在法院中不僅對(duì)審判工作有決定權(quán)，對(duì)行政管理也要有監(jiān)督權(quán)，在人員設(shè)置上，要明確只有從事審判事務(wù)的人員才具有法官資格，法官要成為名符其實(shí)的法官。目前，我國(guó)法院正在醞釀法院內(nèi)部人員序列改革，即將法院分為法官、司法警察，書記員和司法行政人員四個(gè)序列。

只有法官序列的人員具有法官資格，其它三個(gè)序列的人員不應(yīng)具有法官資格，也不能調(diào)入法官序列成為法官。在工資收入法官序列也應(yīng)與其它三個(gè)序列形成差別。 確立法官在法院中的優(yōu)越地位，需要制度設(shè)置上的保障，以對(duì)法官的要求是從律師中選拔出來(lái)的，被選拔的律師都人從業(yè)年限的要求。

因此，能成為法官的人大多已

四、五十歲，三十幾歲就能成為法官的已是極為少見(jiàn)，而二十幾歲就成為法官的幾乎沒(méi)有可能。這與我國(guó)現(xiàn)在倡導(dǎo)的法官年輕化形成鮮明反差。當(dāng)然，由于歷史原因，我國(guó)

四、五十歲一批的老法官大多未受過(guò)系統(tǒng)的法官教育，現(xiàn)有的法學(xué)理論水平，大多不能跟上現(xiàn)在司法工作的要求，從中、青年中選拔出一批受過(guò)系統(tǒng)法學(xué)等教育的從事審判工作是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，是可以理解的，但不能以此認(rèn)為法官的年輕化就是司法改革的措施之一，不能將應(yīng)時(shí)之策作為長(zhǎng)期方針來(lái)對(duì)待，實(shí)際上，法律作為社會(huì)公正的天平，如何操作這臺(tái)天平需要極為廣博的理論知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對(duì)法律的理解包含了對(duì)社會(huì)、對(duì)人際關(guān)系、對(duì)人性的理解，而這絕非一朝一夕就能形成的。法官要成為公平和正義的化身，因此與其說(shuō)是制度確立了法官的優(yōu)越地位，還不如說(shuō)是法官自身的水平和素質(zhì)確立了其優(yōu)越地位。

今年我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一司法考試為嚴(yán)格選拔法官走出的第一步，以后應(yīng)當(dāng)逐漸從法官以外的法律職業(yè)者、法學(xué)研究者特別是從律師中選拔法官，要使法官成法律職業(yè)中最優(yōu)秀的職業(yè)，成為社會(huì)中優(yōu)秀的階層。法律認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變與理念的提高是對(duì)法官提出的更高層次的要求。如果說(shuō)律師是將法律作為職業(yè)來(lái)對(duì)待，那么法官就應(yīng)把法律當(dāng)作是一項(xiàng)事業(yè)，作為社會(huì)公正與公義標(biāo)準(zhǔn)的判定的執(zhí)行者，法官不應(yīng)僅僅將法律看出是一項(xiàng)游戲規(guī)則。

社會(huì)的天平總是搖擺不定的，需要法官去不斷地修正，在民法學(xué)中自義務(wù)本位至權(quán)利本位再到社會(huì)本位就能很好地說(shuō)明這一修正過(guò)程。讓我們感到惋惜的是現(xiàn)在中國(guó)絕大多數(shù)法官僅將其職業(yè)看成是一種謀生的手段，崇尚法律信仰法律的思想還遠(yuǎn)未形成。相反由于在政治地位，生活待遇上的不高，使的很多法官還有自增和對(duì)法官職業(yè)悲歡失望的態(tài)度。

一個(gè)對(duì)自身都缺乏信心的人又如何能確立起自己的優(yōu)越地位？ 法院管理的行政化直接損害法官的地位，而法院行使司法的行政化過(guò)程也間接地使法官處在一個(gè)尷尬的境地。法院何以成為法院？有三個(gè)質(zhì)特征：第一法院行使職能的最顯著的特征是必須有糾紛的存在，即許多事務(wù)不屬它的管轄范圍。第二法院對(duì)于糾紛的處理不應(yīng)該采取主動(dòng)的方式。

立法機(jī)構(gòu)可以積極地推動(dòng)某些領(lǐng)域立法的發(fā)展，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地行為

完成立法行所賦予的使命，但是法院卻只能以消極主義的方式行事；第三是司法程序的公開(kāi)性，這是司法制度自身的內(nèi)在要求，司法者不應(yīng)通過(guò)暗箱作業(yè)來(lái)確立司法的結(jié)果?；仡櫧陙?lái)轟轟烈烈，大張旗鼓的司法改革之路，為了改變司法機(jī)關(guān)在社會(huì)權(quán)力中的邊緣地位，改革的先行者們一直采取的是一種主動(dòng)出擊的方式，竭盡所能以張顯法院在社會(huì)生活中的作用。上山下鄉(xiāng)院內(nèi)院外從生產(chǎn)到生活。

扮演著一種全能型的角色?！度嗣穹ㄔ簣?bào)》近幾年的新聞報(bào)道就可見(jiàn)一斑。我們看到，在最近的十多年間，我國(guó)法院為積極司法的行為有了一種與以往不同的動(dòng)因，即就是力求通過(guò)擴(kuò)大管轄事務(wù)的范圍，以主動(dòng)積極的活動(dòng)方式，從而力爭(zhēng)自身地位的提高和利益的最大化。

“為人民服務(wù)”、“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”已成為法院工作的時(shí)髦口號(hào)，從裁判者到守夜人的角色的轉(zhuǎn)變使法院工作喪失了獨(dú)立性，也使法官的獨(dú)立地位日漸衰落，正確地給法院以在社會(huì)生活中的定位，是社會(huì)秩序的形成者還是社會(huì)秩序的維護(hù)者，是一個(gè)能讓人引發(fā)諸多思考的問(wèn)題。 行文至此，我們深感中國(guó)司法改革工程的龐大與復(fù)雜，艱辛與困難，xx總理在上任之初曾說(shuō)過(guò)：“不管前面是萬(wàn)丈深淵還是 ，我將勇往直前，鞠躬盡瘁，死而后已”。顯出了一個(gè)改革者的改革決心和義無(wú)反顧精神。