隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村集體土地被征用，一些農(nóng)民因失去土地而成為“失地農(nóng)民”。在國(guó)家信訪部門受理的案件中，反映失地農(nóng)民在征地補(bǔ)償中利益受損問題的案例占了相當(dāng)?shù)谋壤＿@一問題的解決關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、農(nóng)民的增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。這不僅是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)重大的政治問題。
征地補(bǔ)償中失地農(nóng)民利益受損的幾種表現(xiàn)
土地的種植收益與農(nóng)民失地后的補(bǔ)償收益不對(duì)等
土地對(duì)于農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能，是農(nóng)民生活最基本的保障。在土地被征用前，土地的種植收益是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其收益的高低主要取決于土地的級(jí)差、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的距離以及土地的投入情況等因素。在土地被征用后，國(guó)家征地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)該是對(duì)土地雙重功能的替換。對(duì)作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，就是要解決農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和就業(yè)安置;對(duì)作為社會(huì)保障的補(bǔ)償，就是要保證失地農(nóng)民能被納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民社會(huì)保障體系之中。從公平與效率的角度來(lái)看，土地征用后的補(bǔ)償收益與征用前的種植收益應(yīng)當(dāng)對(duì)等。但在實(shí)際生活中我們?nèi)匀豢吹剑捎谠谡鞯匮a(bǔ)償過程中沒有把土地的質(zhì)量和土地的投入情況等因素考慮進(jìn)去，農(nóng)民用土地?fù)Q得的補(bǔ)償收益普遍低于土地的種植收益的現(xiàn)象還普遍存在。
土地的就業(yè)功能與農(nóng)民失地后的就業(yè)保障不協(xié)調(diào)
“就業(yè)是民生之本”，也是城鎮(zhèn)化的核心問題之一。在征地前，農(nóng)民的生活、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)都是以土地為主要依托的，可以說，土地是賦予農(nóng)民得以就業(yè)的一項(xiàng)重要的社會(huì)功能。征地后，對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說，失去了土地也就相應(yīng)地失去了在土地上獲得的就業(yè)機(jī)會(huì)，因此需要在城市非農(nóng)部門獲得相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)，以保障自己的未來(lái)生計(jì)。目前，雖然政府通過制定有關(guān)的就業(yè)促進(jìn)政策，為失地農(nóng)民提供了受教育、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)和具體的就業(yè)崗位，但是仍不能從根本上解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題。同時(shí)，在現(xiàn)有的征地補(bǔ)償中，雖然也包含一定的安置補(bǔ)償，但由于標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)償不到位，加之農(nóng)村勞動(dòng)力自身素質(zhì)不高、工業(yè)企業(yè)就業(yè)吸納能力減弱等原因，失地農(nóng)民的就業(yè)問題已成為征地以后最大的社會(huì)問題。這一問題在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。
土地的社會(huì)保障功能與農(nóng)民失地后社會(huì)保障功能轉(zhuǎn)換的不順暢
土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，又是農(nóng)民最基本的生活保障。土地被征用后，農(nóng)民就失去了未來(lái)生產(chǎn)、生活的保障。在征地過程中，雖然政府和有關(guān)方面也開始考慮農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問題，然而在城市化進(jìn)程中，由于征地權(quán)的濫用，以及沒有妥善處理失地農(nóng)民的安置問題等，導(dǎo)致失地農(nóng)民在喪失擁有土地所帶來(lái)的社會(huì)保障權(quán)利之后無(wú)法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，失地農(nóng)民面臨著極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)有征地補(bǔ)償中不包含社會(huì)保障，而一次性補(bǔ)償獲得的現(xiàn)金又十分有限，失地農(nóng)民抵御生活風(fēng)險(xiǎn)的能力大幅度下降。農(nóng)民失去土地后將面臨與市民同等的生存和發(fā)展的壓力，理應(yīng)享有和城市市民同等的保障權(quán)益，然而，在現(xiàn)實(shí)中尚未融入城市市民社會(huì)保障中的失地農(nóng)民卻大量存在。
征地補(bǔ)償中失地農(nóng)民利益受損的成因分析
制度的缺陷是失地農(nóng)民利益受損的根本原因。當(dāng)前，我國(guó)失地農(nóng)民在征地補(bǔ)償中遭受不公正待遇，根源在于制度的不完善。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，即土地產(chǎn)權(quán)制度殘缺、征地補(bǔ)償制度不完善、征地監(jiān)管制度“錯(cuò)位”與“缺位”以及法律法規(guī)不健全。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但土地的產(chǎn)權(quán)主體仍不明晰。征地補(bǔ)償制度的實(shí)施雖然在一定程度上暫時(shí)緩解了失地農(nóng)民的生存問題，但沒有從根本上解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題。此外，我國(guó)現(xiàn)存的法律對(duì)失地農(nóng)民的安置沒有明確責(zé)任主體，也沒有對(duì)失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和社會(huì)保障等內(nèi)容做出明確的規(guī)定，加上目前我國(guó)監(jiān)督和管理補(bǔ)償金使用的法律法規(guī)尚不完善，一些地方在操作中又沒有將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序及時(shí)向農(nóng)民公示，征地工作透明度不夠，致使失地農(nóng)民利益受到不同程度損害。
配套機(jī)制的缺失是失地農(nóng)民利益受損的間接原因。配套機(jī)制的缺失主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)市場(chǎng)為主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制不完善。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度在設(shè)計(jì)上沒能充分發(fā)揮市場(chǎng)在征地補(bǔ)償中的作用。(2)培訓(xùn)為主要手段的就業(yè)機(jī)制缺失。目前，失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作多采取自愿、有償?shù)霓k法，一些失地農(nóng)民因自身的原因和經(jīng)濟(jì)的原因而與接受就業(yè)教育失之交臂，致使部分幫助失地農(nóng)民接受就業(yè)再教育的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。(3)公平為原則的利益分享機(jī)制失衡。(4)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障機(jī)制殘缺。目前，我國(guó)農(nóng)村社保尚未立法，社保制度基本是空白，失地農(nóng)民缺乏長(zhǎng)久的生活保障。
農(nóng)民維權(quán)的弱勢(shì)是失地農(nóng)民利益受損的主觀原因。由于受到自身因素的制約，失地農(nóng)民往往維權(quán)意識(shí)淡薄。當(dāng)權(quán)益受到損害時(shí)，許多人的表現(xiàn)或者是冷漠，期望別人為自己爭(zhēng)取權(quán)益;或者在生活陷入困境時(shí)采取過激的行為。這既不利于維護(hù)自身利益，也增加了維權(quán)成本。同時(shí)，由于農(nóng)民缺乏維權(quán)所必須的金錢、時(shí)間、精力及相關(guān)法律知識(shí)，因此不能更好地維護(hù)自己的切身利益。此外，失地農(nóng)民缺乏轉(zhuǎn)換就業(yè)崗位的能力，其素質(zhì)在短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)城市工業(yè)部門的發(fā)展需要，因觀念轉(zhuǎn)變慢，缺乏就業(yè)主動(dòng)性，而最終導(dǎo)致失業(yè)。
征地補(bǔ)償中防范失地農(nóng)民利益受損的路徑選擇
完善土地制度是保護(hù)失地農(nóng)民利益的根本。完善土地制度主要從以下幾個(gè)方面入手：(1)完善土地產(chǎn)權(quán)制度。通過立法手段明確土地的產(chǎn)權(quán)主體，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，視土地產(chǎn)權(quán)為商品，建立土地使用權(quán)有償出讓(或轉(zhuǎn)讓)制度,規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)一級(jí)市場(chǎng),建立和培育開放有序、競(jìng)爭(zhēng)有效的土地產(chǎn)權(quán)二、三級(jí)市場(chǎng)。(2)完善征地補(bǔ)償制度。以立法的方式明確界定公益事業(yè)的范圍，進(jìn)一步提高土地征用補(bǔ)償價(jià)格，完善土地征用程序，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度和土地征用爭(zhēng)議司法仲裁制度。(3)完善征地補(bǔ)償監(jiān)管制度。對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用應(yīng)該從立法上進(jìn)行規(guī)范，建立公開、透明、社會(huì)化的安置資金管理體系。
完善配套機(jī)制是保護(hù)失地農(nóng)民利益的保障。完善征地制度的配套機(jī)制，主要從以下六個(gè)方面入手：(1)完善市場(chǎng)為主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，在考慮到失地農(nóng)民畢生成本和機(jī)會(huì)成本的基礎(chǔ)上實(shí)行公平補(bǔ)償。(2)完善補(bǔ)償基金為載體的監(jiān)管機(jī)制。失地農(nóng)民社保基金的來(lái)源主要是征地中土地補(bǔ)償安置費(fèi)以及土地轉(zhuǎn)用后的增值收益。失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的運(yùn)行，重在加強(qiáng)社保基金的監(jiān)管。(3)完善培訓(xùn)為主要手段的就業(yè)機(jī)制。要強(qiáng)化職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民盡快在非農(nóng)業(yè)崗位上就業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)特別困難人員，要免費(fèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)崗職業(yè)培訓(xùn)。(4)完善公平為原則的利益分享機(jī)制。尋找政府、征地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)，建立健全公平的利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。(5)完善醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障機(jī)制。應(yīng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接。(6)完善再就業(yè)為核心的創(chuàng)新機(jī)制。按照市場(chǎng)化原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。
規(guī)范政府行為是保護(hù)失地農(nóng)民利益的關(guān)鍵。必須通過立法手段對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和約束，通過成立獨(dú)立的土地用途審查機(jī)構(gòu)和征地補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)構(gòu)，分別對(duì)公益性用地和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)擅自改變公益性土地用途的違法行為或擅自降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、挪用征地補(bǔ)償金的違法行為，應(yīng)沒收其非法收益并對(duì)有關(guān)責(zé)任者進(jìn)行懲處。同時(shí)要改善對(duì)地方政府的政績(jī)考核制度，樹立正確的政績(jī)觀，要將耕地的保護(hù)情況、失地農(nóng)民的滿意度等一系列指標(biāo)納入政府官員的考核指標(biāo)之內(nèi)，根據(jù)公開、公平、公正的原則，建立健全土地征用政務(wù)公開制度。
增強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的法律援助是保護(hù)失地農(nóng)民利益的有力武器。失地農(nóng)民是社會(huì)的困難群體，當(dāng)他們的利益受到侵害時(shí)，他們往往沒有能力支付維權(quán)所需的各種成本(包括金錢、時(shí)間、精力、相關(guān)法律知識(shí)等)。這就要求我們?cè)诒Ｕ鲜У剞r(nóng)民利益時(shí)必須為其提供法律援助。主要通過以下三條途徑：(1)積極主動(dòng)地與失地農(nóng)民溝通，通過說服教育和提高失地農(nóng)民素質(zhì)等方式，強(qiáng)化失地農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)。(2)通過為失地農(nóng)民提供法律知識(shí)援助，提高失地農(nóng)民依法維權(quán)的能力。(3)通過立法手段降低失地農(nóng)民的維權(quán)成本、簡(jiǎn)化失地農(nóng)民維權(quán)的程序等方式，降低失地農(nóng)民的維權(quán)門檻。
